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多元化解民事糾紛機制存在的問題與完善

時間:2020-01-09 來源:民事糾紛多元化解機制的完善研究 作者:孫艷鑫 本文字數:8178字

  摘    要: 隨著改革開放進程的加快,民事糾紛呈現出數量激增、主體多元、訴求多樣等新特點,多元化糾紛解決成為民事糾紛司法改革的趨勢。我國已初步建立了民事糾紛的多元化解機制,但在實踐中仍存在諸多問題:多元化特征不明顯、過分依賴訴訟、各制度間缺乏銜接等問題。通過分析美國“替代性糾紛解決機制”的借鑒意義和我國新時期不斷發展的“楓橋經驗”的優勢,從橫向和縱向上探討我國民事糾紛多元化解機制的完善。

  關鍵詞: 多元化解機制; ADR; “楓橋經驗”;

  Abstract: With the acceleration of the reform and opening-up process, the civil disputes bear new characteristics: the number of the disputes has increased sharply, the appeals have diversified, the demands become varied, and pluralistic resolutions for the disputes have become the trend of civil dispute judicial reform. China has initially set up a diversified settlement mechanism for civil disputes. However, there still exist many problems in practice: indistinctiveness of the diversified characteristics, excessive reliance on litigation, and lack of cohesion between different systems. By analyzing the reference significance of "alternative dispute resolution mechanism" in the United States and the advantages of "Fengqiao Experience" in the new era of China, the improvement of multiple resolution mechanism of civil disputes in China is studied from both horizontal and vertical perspectives.

  Keyword: multiple dispute resolution mechanisms; ADR; Fengqiao Experience;

  隨著我國社會主義市場經濟建設的不斷推進,社會結構發生劇烈變化,利益分配格局也發生較大調整。與此同時,人民內部矛盾凸顯,民事糾紛呈劇增態勢,表現出糾紛主體多元化、糾紛訴求多樣化[1]及糾紛波及范圍廣域化的特點。這些現代型糾紛的新特點加之我國司法資源的嚴重不足,使民事糾紛的解決方式趨向多元化。我國目前已初步建立起民事糾紛的多元化解機制,但實踐中仍存在過分依賴訴訟、各制度間缺乏銜接、當事人對訴訟外糾紛化解方式不甚了解等問題。早在20世紀70年代,國外就有學者提出了“替代性糾紛解決機制”,即“Alternative Dispute Resolution”(簡稱ADR),并在民事糾紛的解決中加以適用,有效緩解了西方的“訴訟爆炸之困”。同時,我國20世紀60年代產生的“楓橋經驗”1也在經濟與社會發展的大洪流中得到不斷完善和推進。這些對我國民事糾紛多元化解機制的完善具有重要借鑒意義。

  一、民事糾紛多元化解糾紛成為司法 趨勢

  (一)從民事糾紛到民事糾紛多元化解機制

  1.民事糾紛的理論界定

  民事糾紛作為法律概念,首先,其應存在法律介入的價值,以民事權利義務關系沖突為前提,同時這種權利義務沖突,需外化為客觀現實或極大可能,才能達到糾紛的標準,即民事糾紛要有民事權利受損的現實或權利受損的極大可能性;其次,它區別于刑事與行政的等級或附屬關系,糾紛主體的法律地位是平等的;最后,民事法律關系以意思自治為原則。因此,民事糾紛中的民事權利應具有可處分性,并且主體對于糾紛的解決方式和解決程度具有可選擇性。
 

多元化解民事糾紛機制存在的問題與完善
 

  2.民事糾紛化解機制理論現狀

  現階段我國學術界所普遍認同的民事糾紛化解機制是以糾紛化解主體的不同為標準,將其劃分為“私力救濟”“社會型救濟”和“公力救濟”等三種模式,不同模式對應不同程度、不同訴求的民事糾紛[2]25。這一分類同時體現出糾紛化解結果與程序在“合意性”與“程序要求”上的不同。糾紛化解結果的“合意性”越高,所達到的社會性反饋越好,越有利于當事人社會關系的修復;反之,“程序要求”越低,所達成的結果強制作用越差,執行度也就相對越低。具體來說,“私力救濟”為無第三方介入模式。在此模式中,完全由糾紛當事人各方對合意內容進行控制,程序性要求低,達成和解內容的執行依靠當事人內心的道德約束。“社會型救濟”為非司法權第三方介入模式,此第三方不僅包括熟人群體中具有高權威和高信任度的個人,也包括基層群眾自治組織和人民調解組織等。在此模式中,當事人合意性由于第三方的介入而相對減弱,但程序性要求增強,調解結果由于存在第三方監督,執行程度有所提升。“公力救濟”為公權力第三方介入模式,此第三方包括行政權介入和司法權介入,多表現為行政調解、訴訟、仲裁、訴前訴中調解等。在此模式中,各方合意性較于前兩者最弱,對程序性要求也最高。例如民事訴訟程序,就是在法院工作人員的主導下進行。

  3.民事糾紛多元化解機制的引入

  三種糾紛化解機制各自具有優點與不足,針對不同民事糾紛類型進行程序選用成為高效化解民事糾紛的關鍵。因此,民事訴訟領域可引入民事糾紛多元化解機制理念。構建多元化解民事糾紛機制就是將以上三種糾紛化解機制相結合,從流程上、案件分類上予以分流,充分發揮訴訟外糾紛處理方式特別是人民調解、行政調解與訴前調解的作用,協調選用糾紛化解的最優方式,達到促進人際和諧、優化社會調解資源、緩解司法案件數量壓力等多重目的。

  (二)民事糾紛多元化解機制的意義

  1.多元化解機制有助于合意達成

  從民事法律關系的概念來講,平權關系的目的在于達成合意,“對于糾紛解決,其發現事實真相和正確適用正當法律程序很重要,但并不必然與有效性具有等同關系”[3]8。民事糾紛重在化解矛盾,和諧人際交往關系,避免糾紛升級或惡化為刑事案件或更大沖突,其目的不在于懲罰哪一方。因此,民事糾紛的解決并不必然要求公權力的介入。

  2.多元化解機制有助于提高司法效率

  現階段民事糾紛面臨數量激增、主體復雜、訴求多樣的現狀,司法資源卻嚴重不足。多元化解民事糾紛,一方面能有效緩解司法資源不足,優化司法資源配置,將小摩擦、小糾紛解決在萌芽狀態,將類型化糾紛納入統一處理機制,提高效率,節約資源,從而將更多的司法資源傾注到解決重大疑難問題上去。另一方面,民事糾紛的多元化解決也滿足了快節奏生活狀態下,社會個體對于糾紛處理“經濟”“省時”“低費”“高效”的期望。

  3.多元化解機制有助于社會和諧

  訴訟是冰冷的程式化行為,判決具有國家強制性,針鋒相對的一紙判決無法全面顧及當事人的情緒愿望。多元化解民事糾紛,讓當事人不必遇事就對簿公堂,對于糾紛真正“大事化小,小事化了”具有建設性的意義,是我國建立和諧社會、實現偉大復興“中國夢”的題中應有之義。

  二、多元化解糾紛機制中存在的問題

  我國以審判權為中心,仲裁、調解以及其他非訴訟糾紛解決方式相互銜接的多元化糾紛解決機制在制度層面已初步形成,訴訟與非訴訟糾紛解決制度并行,確實也取得了階段性實施成果。但由于社會實踐的復雜多變和司法改革的不斷深化,初步建立的民事糾紛多元化解機制在實踐中還存在諸多問題。

  (一)實務中多元化特征不明顯

  法院的審判、判決,在糾紛解決中固然具有極其重要的地位,但并不必然事事都要經過審判。在實務中,由于以下原因致使糾紛解決過分依賴審判。

  首先,司法的強制性使其具有更強的公信力,調解、和解、仲裁制度遠不可與之比肩。這其中很大一部分原因在于非訴訟的糾紛解決機制在建立之初的不周全:人民調解制度缺乏一定的強制性,給當事人一種流于形式的印象,權威不夠必然導致信任度不高;行政調解和人事仲裁帶有半行政半司法的特征,也往往無法成為被主動選擇的方式。

  其次,部分學者和司法工作者存在錯誤理念,認為糾紛解決本就是司法權的管理范圍,非訴訟糾紛解決機制的推行以及人民調解制度的建立將會沖淡司法權的核心地位。因此,在接受法律問訊和提供法律服務時更多地建議當事人采用訴訟方式解決問題。

  最后,在實踐中,基層人民調解部門和其他非訴訟類糾紛解決部門普遍存在人員數量不足、業務素質不過關、對自身職業缺乏認同感等特點,導致對所受理案件的處理流于形式,淺層敷衍。他們認為最終還有訴訟可以依賴而不結案,矛盾依然被轉入訴訟流程,無法真正發揮其“分流糾紛”的作用。

  (二)各糾紛解決機制間銜接不當

  各糾紛解決方式雖有單法加以規定,卻無明確的宏觀流轉機制和規范化的操作流程。同時,實務中各制度間缺乏有機的銜接,極易造成當事人“訴求無門”“越級上訪”,或是陷入取舍兩難的境地。

  民事法律關系當事人在遇到糾紛無法達成合意時,往往寄希望于第三方的介入,特別是有關國家機關的幫助。但當事人不具備專業法律知識和實務經驗,對于部門和機關的選擇具有盲目性。受案部門在初步審查后,對于不屬于自己管轄范圍的案件,或是給當事人提出更好處理建議的案件,雖已盡到告知義務或部分處理義務,但由于各制度機制間的不流暢和不銜接,案件可能再次回到當事人手中。很大一部分這樣的案件的當事人基于“惰性心理”和“畏難心理”,不再繼續尋求“公力救濟”或“社會救濟”,轉而自行解決。這極易上升為更大程度的糾紛甚至刑事案件。

  (三)調解、仲裁中政治色彩濃厚

  調解和仲裁制度在多元化機制中占有重要地位。其調節體系中的人民調解又是維護社會穩定的主力軍,但其在機構設置、資源分配、具體運作中又存在著行政色彩濃厚的問題。一方面,“隨著城市化的推進,傳統意義上的社區日益社會化,城市居委會的自治功能越來越多地依附于政府賦予的行政管理功能,自治功能被弱化”[4]163,越來越多地沾染行政色彩,獨立性大大下降。另一方面,機構設置上,總量較少,規模較小且分散,沒有統籌性、地區性的管理機構,缺乏相應的社會公信力,服務性越來越弱,管理性越來越強。

  相比于人民調解發展中的問題,仲裁制度從一產生便帶有行政色彩,在發展過程中更是過多地依附于政府力量。例如在勞動爭議仲裁中,仲裁員基本由勞動局下屬的勞動仲裁科選任,仲裁雙方的合意也基本是在管理色彩下的說服。這些因素必然會影響“社會救濟”效力的發揮,“被迫合意”的現象也就屢見不鮮了。

  三、我國民事糾紛多元化解機制的 域內外借鑒

  對于多元化的理解,我國學者所普遍接受的是,既包括訴訟方式也包括非訴訟方式。國家審判制度作為糾紛的處理方式之一,具有規范性、強制性和權威性。長期以來,各國學者對于法律價值的追求也更多地體現在對于訴訟體制的探究,寄希望于以盡可能完善的審判制度實現全民的公平、自由與秩序。但隨之而來的是大量民事案件的司法涌入,司法資源陷入嚴重不足的境地,因此,探究訴訟外糾紛化解又稱為新的理論與實踐方向,我國多元化解民事糾紛機制的完善可以從中借鑒經驗。

  (一)美國的ADR制度

  ADR最早起源于美國。美國1998年《ADR法》將ADR表述為替代性糾紛解決方式,并將其界定為“任何主審法官宣判以外的程序和方法,在這種程序中,通過諸如早期中立評估、調解、小型審判和仲裁等方式,中立第三方在論爭中參與協助解決糾紛”[4]114。美國的替代性糾紛解決機制在其長期的發展中不斷完善,并在事實上真正緩解了美國的“訴訟爆炸”問題。

  1.針對糾紛特點設定相應化解程序

  簡潔而完善的程序是提高效率的最優解。美國作為世界第一大經濟體,其面臨的債權、物權、環境、侵權等民事糾紛的類型和數量紛繁復雜。在美國ADR中,為提高民事糾紛的結案率,針對不同糾紛案件的案由和矛盾化解階段的不同特點,適用了不同的化解機制和調解程序。例如,在美國評價型ADR中,早期中立評價機制就是在矛盾化解初期,由經驗豐富的中立律師根據主張、證據、情理為雙方當事人作出客觀的訴訟評估,幫助雙方當事人提前預演審理結果。這對于雙方當事人來講是一次心理衡量的過程,有助于選擇更為經濟、更具價值的解決方案。再如,中立專家事實發現制度,是專門針對解決知識產權糾紛而設立的;企業家中心型ADR,是針對企業之間的糾紛而設立的程序。

  2.充分調動閑置法律資源

  訴訟爆炸之困的解決癥點在于如何緩解司法資源不足帶來的司法壓力和社會壓力。美國對于這一問題的解決在ADR上表現為充分調動社會閑置的專業法律人力資源。在美國,對已經退休的老法官和律師、法律服務工作者都會實現登記造冊,以備在需要時方便知曉和調動發揮其專業法律能力。例如,在ADR體系中,法院附帶仲裁是糾紛化解機制中重要的組成部分,實務中,各州法院仲裁員的人選是從高威信律師和退休法官的名冊中篩選出的,這樣的人員安排方式既能依附于當事人所看重的法院權威,又能不占用現職的司法資源,可謂一舉兩得。

  3.堅持糾紛處理過程中的“當事人中心主義”

  美國替代性糾紛解決機制中多以當事人為中心。例如,在法院附設調解這一形式中,由雙方當事人在法院提供的調解人員名單中選出自己信任的調解人,再由雙方調解人選出一名中立的調解人;在調解中雙方律師還可以為己方當事人辯護。這樣的規定,有效地提高了當事人對于調解人的信任感,提高了心理上對調解形式的安全感。如此一來,在調解之初就率先滿足了當事人對于公平的感情期待,這對于其對調解合意的達成和對調解結果的認同是極其有幫助的,極大地提高了和解調解的成功率和履行率。

  (二)“楓橋經驗”的核心

  “楓橋經驗”的誕生是基于其政治教化與政治號召功能,號召基層矛盾在基層化解,不上交、不擴大、不演化。后發展成為社會治安綜合治理的手段,并在20世紀60年代成為基層矛盾糾紛化解的重要方式,發揮著重要作用。其內涵在于樹立群眾觀,依靠群眾、發動群眾,充分發揮人民調解的力量,很大程度上將矛盾糾紛化解在基層[5]。 隨著經濟社會的不斷發展,黨和國家在人民內部矛盾的化解中不斷積累經驗,提出新思路,實施新探索,這其中就包括將“楓橋經驗”賦予新的時代內涵,即:將“楓橋經驗”向法治道路靠攏,人民調解制度與《人民調解法》應運而生,并被納入多元糾紛化解體系中。但值得深思的是,被納入法治軌道的人民調解力量在多元糾紛化解中并未得到充分發揮,顯得“束手束腳”,人民調解機構處于“難案不敢調,小案懶得管”的若有若無狀態。筆者在派出所實習期間接到大量民事糾紛報警案件,從案件難易輕重來看,人民調解理應勝任,從對當事人的詢問來看,不少當事人不知存在人民調解機構,抑或對人民調解處于不信任狀態。人民調解是“楓橋經驗”的核心,是“多元”的重要力量[6],是發動群眾自我管理、調動群眾積極性的重要途徑和方式。因此,改變人民調解在現有民事糾紛化解中的現狀,分機構、分類別、分輕重利用人民調解力量,對于發揮群眾自治力量,對于我國現階段的多元化解民事糾紛機制的完善均具有重大意義。

  四、我國民事糾紛多元化解機制的 完善建議

  (一)深化程序體制改革

  對于我國各糾紛解決機制間銜接不當或無銜接的問題,通過借鑒ADR的精髓,可將我國民事糾紛解決程序作如下調整和完善。

  1.完善程序對接機制

  做好程序間對接不僅能夠解決當事人在糾紛化解中案件投報無門的問題,提高案件解決效率,更能提高民眾對司法機關的信任感,感受到司法的公平正義。一方面,應完善訴調對接、訴非對接、訴保對接機制,搭建常態化的訴調、訴非平臺。利用互聯網絡實現機關與機關間、部門與部門間的信息傳達和案件移送,使對接常態化、獨立化、自動化,幫助當事人防范訴訟風險,減少訴累。立案登記制實施以來,大量案件涌向法院,對于登記后尚未立案的案件通過互聯網平臺進行分流,符合條件的案件轉入非訴程序,調解僵局的案件及時轉入訴訟程序。同時,完善訴保對接,對于有給付訴求的案件,登記后及時提醒當事人申請訴前保全,避免程序行進中的心理負擔以及訴后的執行困難。另一方面,增強上下級間的交流與對接,特別是縣鎮兩級、市區兩級的程序對接和監督,發揮審級監督作用。有必要時上級部門可對下級部門處理的案件進行抽樣回訪或駐點監督,防止案件久拖不解。

  2.分類處理類型化案件

  針對類型化案件進行分類處理,“一站式服務”不僅能提高案件處理效率,更能實現全方位的溝通。針對小微案件,特別是程式化小微經濟糾紛和小微侵權糾紛,搭乘科技的“便利車”,實現案件網上處理[7],先由雙方當事人在平臺上預約、選擇糾紛處理方式,上傳案件資料、證據材料,再由程序直接分派到處理單位,實現智能化集約化。此外,對于特殊類別的案件,例如家事糾紛、知識產權糾紛、環境侵權糾紛、民營企業經濟糾紛,可在法院內部單獨設立此類案件的調解室或仲裁室,由相關專業人員專職處理,從而達到案件的分流與專業化處理的目的。

  (二)加大隊伍培養建設力度

  緩解司法資源不足,一方面要提高已有資源的質量與效率,另一方面,從“楓橋經驗”將“矛盾化解在基層”的理念來看,應擴充糾紛化解主體資源數量。這就要求在提高司法機關內部人員的各項專業素質的同時,加大基層糾紛化解力量的建設。

  1.提高司法機關內部人員的各項素質

  隨著科技創新的不斷發展,信息交互技術不斷應用于各領域各行業。大數據背景下,信息技術的廣泛應用能夠有效提高辦事效率,但技術終端終究需要人員來操作,因此,司法系統在引進新技術的同時,應注重人員技術培養與訓練,搭乘科技的便利車,提高案件處理效率。同時,督促訴訪部門階段性做好案件統計與調研工作,了解人民群眾真正關心的糾紛處理難點,為制定工作計劃與細則提供事實依據,精準辦案。此外,定期組織各地區間、上下兩級間的經驗交流與分享,提高辦案信心與辦案能力。

  2.加大基層糾紛化解力量的隊伍建設

  首先,充分發揮基層群眾自治組織以及行業自治組織的作用。我國是人民民主專政的社會主義國家,在黨和政府的領導下,人民具有進行自我管理、自我監督、自我消解部分糾紛的能力。一方面,居委會、村委會與群眾生活最為貼近,一旦公民個體間發生民事糾紛,其作為社會組織體系網格中最基本的單位,最易掌握具體情況,同時,較為熟悉的說理思維與說理環境對雙方當事人來說更具說服力與認同感。因此,在日常實踐中,基層群眾自治組織應注重對矛盾糾紛的篩查,及時發現,及時關注,及時將矛盾處理在萌芽狀態,注重人文關懷,樹立良好的組織威信。另一方面,發揮行業協會的組織性、權威性與專業性。在國家扶持民營企業發展的大環境下,行業協會作為群體性組織,在業內具有權威性與專業性,法院與行業協會的聯動調解有助于為民營經濟發展營造良好的市場環境,提高民營企業家的投資信心。

  其次,培養專業的、具備高水平業務素質的調解人員,實現調解職業化。針對社區多發案件的類型,對有威信的社區服務人員和有志愿精神的退休職工等進行專業化的調解培訓,使其在處理社區糾紛,特別是鄰里糾紛時兼具調解藝術與調解技術。同時,聯合律師協會,鼓勵律師事務所特別是具有一定社會影響力的律師事務所,定期輪班進社區,舉辦普法守法宣傳講座和模擬法庭,讓群眾足不出戶可咨詢,言不出區可解決。

  最后,充分發揮離退休司法人員的余熱,鼓勵其實現更高水平的人生價值。離退休司法人員,具備專業的法律素養和案件辦理能力,在糾紛處理過程中,合理安排離退休司法人員的啟用與返聘工作,能收到事半功倍的效果。

  (三)更新糾紛化解理念

  糾紛的實質是利益與心理上的沖突,糾紛化解說到底是雙方當事人利益和心理上的博弈。在糾紛化解中,偏重于關注影響當事人心理狀態的客觀條件更有助于找尋其心理與利益上的平衡點。從我國社會主義本質來看,人民是國家的主人,民事糾紛的解決更應趨向于情理與法理相和諧的雙贏效果,從而達到和諧中國的理想社會狀態。以當事人為出發點,突出當事人地位,要求在民事糾紛化解中,堅持同理心,在情理與法理間尋找平衡點,讓當事人在“我想怎樣做”與“我必須怎樣做”之間做出衡量。同時,堅持需求導向,對于收集到的高發性家事糾紛、民營企業經濟糾紛中當事人普遍關注的疑慮點定期做出回應與解答。

  五、結 語

  我國民事糾紛的多元化解機制已經初步建成,但在實踐中仍會出現各種各樣的問題,需要進一步完善。發展是一個過程,多元化解民事糾紛體制的完善是建設法治中國的題中應有之義。筆者相信,隨著在實踐中發現問題,在發展中解決問題,民事糾紛多元化解機制一定會在司法實踐中取得長足的進步。

  參考文獻

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  [2] 許昕.邁向社會和諧的糾紛解決[M].北京:中國檢察出版社,2008.
  [3] 胡銘,趙俊,周翠.轉型社會多元糾紛解決[M].北京:知識產權出版社,2011.
  [4] 孫彩虹.社會轉型期我國民事糾紛解決機制研究[M].北京:中國政法大學出版社,2016.
  [5] 楊燮蛟.轉型期社會矛盾糾紛多元化解決機制研究——以浙江“楓橋經驗”為視點[J].西南農業大學學報(社會科學版),2010(5):74-79.
  [6] 鄭世保.論我國在線解決糾紛機制的完善[J].中國社會科學院研究生院學報,2017(4):126-136.
  [7] 廈門市法學會舉辦“新時代‘楓橋經驗’與多元化糾紛解決機制”研討會[J].福建法學,2018(2):97-97.

  注釋

  1 20世紀60年代初,浙江省諸暨市楓橋鎮干部群眾創造了“發動和依靠群眾,堅持矛盾不上交,就地解決,實現捕人少,治安好”的“楓橋經驗”.1963年,毛澤東批示“要各地仿效,經過試點,推廣去做”.“楓橋經驗”由此成為全國政法戰線一個膾炙人口的典型.之后,“楓橋經驗”得到不斷發展,形成了具有鮮明時代特色的“黨政動手,依靠群眾,預防糾紛,化解矛盾,維護穩定,促進發展”的楓橋新經驗,成為新時期把黨的群眾路線堅持好、貫徹好的典范.

    本文引用格式:孫艷鑫.民事糾紛多元化解機制的完善研究[J].洛陽理工學院學報(社會科學版),2019,34(06):45-50.
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