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法律在對農民權利保護中的不足

時間:2016-03-28 來源:未知 本文字數:2915字
作者:學術堂 單位:

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【題目】城鎮化進程中農民權利的維護研究 
【引言  第一章】文化多樣性理論概述  
【2.1】農民應有的權利清單及其在城鎮化中的缺失 
【2.2】法律在對農民權利保護中的不足 
【2.3】文化多樣性對完善城鎮化中農民權利法律保護的認識 
【第三章】完善城鎮化中農民權利法律保護的建議 
【結語/參考文獻】城鎮化下農民權利保護問題研究結語與參考文獻


  2.2 法律在對農民權利保護中的不足

  在我國城鎮化的過程中,不僅是上述內容中農民的民生選擇權、生存發展權、環境權利存在著缺失。即使是理應保護權利的法律,或是在政府推動城鎮化這一過程中隱身或是在城鎮化侵害農民權益這一結果上難有作為。我們要注意的是,法律的缺位不僅是農民權益受到侵害的原因之一,它同時也是受到城鎮化沖擊的一部分。在這種層面上,農民權利的缺失與法律保護的缺失是相伴而生的,他們都是我國城鎮化這一浪潮中要應對、解決的問題。

  2.2.1 政府主導模式下政策取代法律

  在論述我國城鎮化問題的時候,政治學、經濟學、社會學包括法學界各個領域的學者基本對我國城鎮化的特質有著共同的認識:既與西方發達國家的城鎮化不同,我國城鎮化在實現的過程中體現出的是政府主導推動的特點。而西方發達國家更多的是由工業化發起,更多依靠市場推動的具有自發性、漸進性的城鎮化。這并不是說中國的城鎮化毫無市場推動的影響,而是因為這種模式與西方自發城鎮化相比需要更多的計劃、意識去主動推進?梢钥吹,政府主導推進城鎮化有諸多優點,例如可以更快更好的整合資源,可以以更有預見性的城市發展模式去規劃。但是,需要指出的是,我國現階段政府主導下的城鎮化,不可避免的要使用行政權力。而行政權力在資本和政績的影響下又難免自覺的合法合理運作。

  政府在依靠行政權力推動城鎮化的過程中,起到“法律”這一指引作用的卻不是法律本身,更多的時候“政策”取代了“法律”.這里著重論述的是對城鎮化進程起指導作用的法律缺失,沒有論及對城鎮化帶來的問題例如農民某項權益保護這一具體法律的缺失。在最新制訂實施的《城鄉規劃法》中,關于城市發展規劃的制定、實施、修改與追責這些程序性法律規定是很少的。

  對城鎮化真正起指導作用的政策,不僅是行政權力運行的依據,其本身又是行政權力運行的方式。也就是說,作為一種應該有著一定規范性和可預期的穩定政策很難有其應具備的條件,而它的缺點也是明顯的:

 。1)我國政策的制定往往是因為政府為了達成某一目標,這就造成了政策是以目標為導向而并不是目標以政策為律尺。更進一步說,大多數時候是政策為目標服務而并不是政策去約束目標實現的過程。故而在政府推進城鎮化的時候更多的是注重目標而輕視了過程,更輕視了過程中的法律?梢钥吹綇氖∈械娇h鄉的關于推進城鎮化文件中滿眼都是“努力實現”“大力實施”“盡快達成”等為目標服務的文字,關于“程序”應該如何運行的論述卻寥寥無幾,更別提確立法律的規范作用了。例如中國城鎮化門戶網站--城市化網,筆者在該網站上并沒有找到城鎮化相關的法律法規等程序性文件。在這種情形下,當城鎮化目標與政府利益、考核指標聯系在一起時,地方政府往往會為達成目標而擺脫程序的約束,這樣的結果是可能使與城鎮化中農民的權益受到極大損害。

 。2)與法律的穩定性不同,政策具備較為靈活的變化性。這種政策的變化性容易使得城鎮化的各項工作、規劃缺少其應該具有的穩定性、連續性。前任領導舊城改造、現任領導往往不會繼續舊城改造而推出建設新城政策,這種多變得政策往往使農民的心理預期落空,其利益也會因政策的改變而受到極大的損害。

 。3)政策不同于法律,它并沒有法律所具有的可上訴和可問責的性質。這種特點使得農民在因為政策失誤導致自身權益受損時無法上訴、問責,也無法通過法律尋求應該由的救濟。而制定政策的三拍領導(拍拍腦袋決策,拍拍胸脯實行,拍拍屁股走人)卻可以免于法律的責難,承受政策失誤帶來危害的只能是無法離開的農民群體。

  2.2.2 現有法律無法適應城鎮化模式的多樣化

  城鎮化中法律對農民權利保護的缺失不僅是因為政策替代了法律發揮作用,也是因為我國區域特點不同、城鎮化的模式是多樣的,而國家制定的法律要保持一個穩定性,在這種情況下法律很難對某一區域城鎮化可能出現的損害農民權益的問題進行提前預期并做出相應的權利保護的規定。法律之所以面臨這種難題,是因為我國多種城鎮化發展模式的并存。

  李強、陳宇琳在《中國城鎮化“推進模式”研究》一文中認為:“從世界各國城鎮化的空間發展方式看,主要可以概括為四種:內部重組、連續發展、跳躍發展和就地發展,歐美國家以連續發展為主,就是以現有城市為依托,隨著土地在市場作用下形成級差地租,推動城市空間不斷向外擴展,即通常所說的城市蔓延。”

  而我國東西部地區經濟發展差別較大、平原山地等地形分布復雜、區域文化觀念差別,加之我國城鎮化主要依靠政府主導推進,這就導致了我國城鎮化模式是多樣的?偨Y該文章我們可以得出以下圖表:

  通過圖表我們可以看出不同的城鎮化模式,主導它推進的政府行政權力程度是不同的,建立開發區、建設新區和新城、舊城改造、建設中央商務區主要依靠自上而下的政府主導。而城市拓展、鄉鎮產業化和村莊產業化,在政府主導的同時還有著自下而上的市場推動。這兩種情形下,法律對行政權力的約束、對程序運行的制度設計自然應該是不同的。同樣,圖表中七種城鎮化推進模式對農村土地的需求是各不相同的,這就導致了與被需求土地農民的權益的法律保護方式、程度也是不同的。我國與西方發達國家不同的是:西方城鎮化往往只有依靠市場推進城市拓展這樣一個模式,其所有的城市形成、發展面臨的法律問題也是相似的。而我國不僅城鎮化發展模式是多樣的,又因為依靠的是政府主導,一個區域的城鎮化很多情況下同一時間同一空間又存在多種模式。例如一個政府在推進開發區建設的同時也進行舊城改造。這時它面臨的法律問題也絕不會是相似的。

  這僅僅是在理論模式上的不同,將其放在現實城鎮化操作中,地理區域為橫軸,理論模式為縱軸,我們又將會得到更多的對法律的要求。西北地區經濟發展與東部沿海區域經濟相比而言存在著不小的差距,其推進城鎮化的模式大多是依靠建立開發區、建設新城等政府主導行為,而這種行為農民的土地多數是被動拆遷。而在南方經濟較為發達的區域,在建立開發區、建設新城的同時還存在著鄉鎮產業化、村莊產業化這種自下而上的模式,這種自下而上的城鎮化模式農民的土地往往是主動拆遷。而我國法律對于農民主動集中土地建設城鎮的這種城鎮化模式,無論從程序還是實體權益來看,其內容都是稀薄的。以80年代溫州龍港農民自助城鎮化為例,其建鎮行為最終還是要靠政府行政權力的批準而不是通過完成法律程序獲得建鎮許可。

  面對城鎮化中這種復雜多變的模式以及多樣城鎮化對農民權益造成的損害,法律正面臨著穩定性與靈活適應性的矛盾?梢哉f政策的存在不僅是因為行政權力的需要,更是因為法律本身無法應對這種復雜變化的城鎮化模式,也就是因為法律其本身就存在著缺點。所以說,城鎮化中農民權利的法律保護,我們不僅是要解決法律在權利保護的失位問題,更為核心的是要讓法律能夠將穩定性與適應性比較融洽的結合。只有首先解決了法律自身的問題,我們才能依靠法律去對城鎮化中農民的權益進行保護。

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