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南海資源開發戰略與主權維護探析

時間:2020-01-13 來源:魯東大學學報(哲學社會科學版), 作者:廖維曉,李督 本文字數:8700字

  摘    要: 本文以南海資源的整體開發為出發點,以構建南海資源開發的差異化為目標,通過分析南海資源開發的具體狀況,從南海資源開發的現狀、焦點、資源開發過程中出現的問題以及解決的方式差異化戰略等方面分析,為南海資源開發利用提供前瞻性和可行性的參考意見。加強南海開發要與維護主權緊密聯系在一起,海島開發和資源開采都需要服務于南海開發的大局,一方面可以實現南海區域的經濟持續增長,另一方面可以有效地宣示國家主權,維護南海地區的和平與發展。

  關鍵詞: 南海; 資源; 主權; 開發;

  Abstract: Taking the overall development of the South China Sea resources as the starting point and constructing the differentiation of the South China Sea resources development as the goal, the paper provides a forward-looking and feasible suggestion for the development and utilization of resources in the South China Sea by analyzing the current situation, focus, problems in the process of resources development, and the differentiation strategy of solution. Strengthening the development of the South China Sea should be closely linked with maintaining the sovereignty. Island development and resources exploitation need to serve the overall situation of the development of the South China Sea. For one thing, the sustainable economic growth in the South China Sea can be achieved; for another, the national sovereignty can be declared effectively so as to safeguard the peace and development in the South China Sea.

  Keyword: the South China Sea; resources; sovereignty; development;

  南海處于地緣環境極其敏感而又復雜的海上樞紐地帶,其區域經濟發展受到外部制約十分顯著,對安全環境的依賴性特別大,這一區域的發展與中國拓展海洋發展空間的方向是一致的,因而南海的資源開發不僅僅具備區域特性,還關系到中國南海主權的維護與南海地區的和平與發展。

  一、南海資源開發狀況

  南海是世界第三大陸緣海,海域范圍遍布數以千計的島、礁、灘等,氣候適宜,擁有豐富的資源。生物資源豐富,僅海洋魚類就有上千種,大多含有極高的經濟價值,各島礁降水量充沛,生長了上百種高等植物,遍布豐富的食料,吸引大批海鳥棲息繁衍。海底油氣資源儲量巨大,其中以南沙群島的開發條件為優,另外,大量的海底沉積物形成各種金屬礦產富集區,“在南海深水陸坡及深海盆等廣大地區,具備水合物形成所需的溫壓條件,有較好的成礦遠景”[1]。還發現了可燃冰的存在,據估計南海海底的可燃冰帶將成為新的能源增長點,而大量海洋潮汐能、溫差能、壓力能等動能資源的開發,也將產生巨大的經濟和社會效益。南海區域連接內外,包括我國沿海發達地區福建、廣東、海南、廣西、香港、澳門、臺灣等都在這一海域,而外部則連接菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞、新加坡、越南等國,是歷史上著名的海上絲綢之路,也是中國聯結東南亞的友誼之海。

  南海區域的開發相較其他地區,開發程度仍然較低,投入的資本、人力、物力資源仍顯不足,相關的科學考察研究還不能概括其全貌,需要進一步加大投入。南海資源開發主要涉及漁業資源、油氣資源、海底礦產資源、可再生能源、旅游資源等數個產業部門,比較成熟并且適宜開發的主要是漁業資源和南海油氣資源,其中以中國、菲律賓、馬來西亞、越南、印尼、文萊等南海周邊國家的開發力度最大。
 

南海資源開發戰略與主權維護探析
 

  南海資源勘測發現以前,周邊各國的資源開發僅限于捕撈業,隨著南?茖W考察的重大發現,特別是探明南海油氣資源的巨大儲量后,刺激了周邊國家紛紛采取行動侵占我國南海島礁,與域外國家能源公司合作開發油氣資源。早期的南海紛爭一般來說屬于冷戰的延續,是冷戰兩大集團的邊緣角力場。然而隨著南?茖W考察報告的出現,特別是世界經濟發展對能源的依賴逐漸增強,以及海洋開發技術的極大發展,南海資源開發開始變得重要起來,而與之交織的領土爭端也變得越來越突出。

  在南海開發過程中,海域爭奪被掩蓋在油氣開發的利益之下,但是各國直接產生的沖突,卻往往由海域作業直接引發,南海周邊各國都在努力攫取本國的海洋權益,限制他國的海洋生產作業,由于各國之間控制海域縱橫交織,宣布的專屬經濟區也多有重疊,因而南海捕撈業也成為限制最多、風險最大的行業之一。另外,隨著南海海底油氣的大量開采,能源爭奪逐漸成為南海爭端的主要領域。

  二、南海資源爭奪的焦點

  目前油氣資源的爭奪是南海爭端的焦點,石油、天然氣等優質能源是現代經濟發展的重要血液,據我國的調查數據顯示,南海有多個含油氣盆地,潛在儲量非常豐富。周邊國家紛紛把南海油氣資源開發作為其國家戰略,不斷加快南海油氣田開采,南沙海域成為重要的油氣開發區域,涉及國家最多,爭議面積也最大,各國都已開始大規模的商業開發,并不斷侵入中國的傳統海疆線。

  各國在南海建立了大量鉆井平臺開發南海油氣資源,越南還制定了《石油勘探法》給予外國石油公司大量優惠條件,如減免土地使用金、延長油田開發期等。馬來西亞也鼓勵本國人與外國公司建立長期合作項目進行南海資源勘探開發,周邊國家的資源開發區域正不斷向我國的傳統海疆線擴展。此外,周邊國家在加強與外國石油公司合作的同時,還動用軍事力量保衛本國勘探船只和在南海作業船只。

  南海周邊各國大都把開發南海能源作為發展地區經濟的重要戰略目標。越南視油氣資源為國家發展戰略中的尖端技術產業,通過各種方式推動南沙海域油氣開發,是南海油氣開發的最大得利者。菲律賓和馬來西亞則以實際行動強化開發力度,在南沙海域開發了上百口油氣田,不斷攫取南海資源。目前對于南海的資源開發爭奪主要集中在南沙海域,據估計,這一區域集中了近200億噸的石油儲量和8萬億立方米的天然氣,因而成為南海爭端矛盾最為集中的區域,各國之間的爭奪十分激烈。

  進入21世紀以來,南海周邊國家對南海資源的開發特別是油氣資源的開發已經進入了商業化的階段,在大量引入國際大型能源公司參與的情況下,開采力度和技術設備的投入都有了極大的提高,進而引發各國開發南海的競賽。“越南、菲律賓、馬來西亞等國每年在南海開采的油氣達到了5000萬桶,……當下更重要的問題是政治因素,南海地處遠洋,越南、菲律賓、馬來西亞等國各自聲稱擁有主權,使得中國在南海的油氣開采阻力重重,在南海絕大部分的深水區,要么是敏感區,要么是爭議區。”[2]另外,越南、菲律賓、馬來西亞、印尼等國的捕撈作業區也與中國多有重疊,大量的漁業資源被周邊各國瓜分,造成南海漁類資源迅速減少。

  隨著各國資源開發力度的不斷增強,對我國的海域資源的侵占范圍也越來越大。針對中國南海海域的開發,東盟國家越來越傾向于以區域共同合作方式以對抗中國。它們加強了東盟內部協調機制,以蠶食方式逐步控制南海海域,擴大實際控制區,企圖造成即成事實,并大規模引入區域外國家介入南海資源開發。而一些世界大國從國際關系的角度考慮,也紛紛介入南海開發,使局勢進一步復雜化。從歷史傳統和法理依據出發,對我國的南海主權主張是十分有利的,但周邊多國搶占我國南海島礁、實際控制較大南海海域面積的現狀則直接導致了我國在南海開發上處于相對劣勢地位。雖然中國加強了南沙島礁的控制力度,但與周邊國家的長期經營相比仍然有較大的差距。周邊各國通過加強行政管理、駐軍、設立開發項目等方式,不斷加大對南海的投入,形成各國控制區態勢交錯的局面,而我國的正常測量、捕撈作業常常受到非法干擾,這對南海問題的解決造成了較大的影響。

  總之,南海資源開發受到地區安全的直接影響,而南海問題又容易引發周邊國家與中國的關系緊張,影響中國的周邊安全環境,這也制約了中國解決這一問題的力度。面對這一復雜局面,“中國應與東盟國家之間努力尋求在南海的共同利益和合作的切入點,以共享南海資源利益,穩固南海區域的安全和秩序”[3]。隨著中國經濟發展和國家力量的顯著提升,與東盟國家的經貿合作得到進一步的加強,特別是自由貿易區的建立為最終解決南海問題創造了有利的氛圍,也為開發南海資源提供了平衡安全的市場環境。

  三、 南海區域發展差異化戰略

  南海地處世界海上交通要道,擁有豐富的資源,其面積占我國海域面積的一半以上,是我國的重要海疆。南海區域發展不僅對我國經濟社會發展產生直接影響,而且直接關系到我國的國際安全環境,在政治領域、經濟領域、軍事領域都有著十分重要的地位。根據各區域在政治、經濟、國防等方面重要性的不同以及周邊國家在南海區域開發形式的不同來推行差異化開發戰略,“在‘新安全觀’框架下以‘合作共贏’方式推動解決南海利益爭端 ,加快轉變‘中國—東盟’的貿易和金融合作模式,創新‘擱置爭議’戰略的具體手段以及大力實施海權以配合中國南海地緣經濟戰略的施行等政策來經略南海并做出超前而積極的戰略決斷。”[4]依據南海開發的指導思想和方針,要實施差異化開發戰略,使資源勘探和開發的重心由近海和海岸轉向深海,切實做到維護國家主權,加強我國對南海的有效管理。制定南海資源開發開發方案和規劃的原則,應該在現有的基礎上進行合理的差異化開發規劃,既能保持原有海洋產業的可持續發展,又能夠發展新興產業,提高我國的海洋開發水平,有效維護我國南海主權權益。在堅持南海共同行動準則的基礎上加大近海開發對深水區開發的支持,使人流、物流、資本流能夠順暢地流動到需要的區域,以構建我國在南海開發過程中的主導地位。

  在目前我國在南海開發投資有限的情況下,需要對開發的步驟和部門進行統一規劃,建立區域經濟中心,推動重點產業發展,進而強化對南海海域的行政管轄,通過管理體制改革提升南海綜合治理能力。集中力量發展建設適應南海環境的現代化管理團隊,充分利用現有的條件,保障南海開發的合理收益,維護區域生態平衡和資源的循環利用。另外,還要構建適合南海開發的產權結構,充分估算南海開發的風險和資源的價值,對南海經濟活動進行有效的管理,在政策層面予以合理的保護和支持,逐步建立適應南海諸島各個區域的差異化經營體系。在南海產業調整方面,也需要分層次、分區域、分目標,集中力量發展優勢資源產業,以海洋油氣田開發帶動傳統捕撈業、海運業的發展,提高區域經濟活力,以差異化開發來促進南海區域經濟結構的全面升級。

  隨著中國的經濟影響力在全球的不斷提升,南海問題也就不再單純是一個區域問題,而是關系到中國發展內外大局的重要問題,需要積極妥善的處理。“共同開發這一概念本身是一個具有吸引力和持久性的和平方案,符合中國和其他聲索國的利益。”[5]首先,要制定南海區域發展的總體方略,整合區域資源,以差異化開發的思路來調節區域發展進程,把維護國家主權和資源開發納入到核心范疇,把地區建設落到實處,建立交通、通信、科考、物流等基礎配套設施,提高區域控制和執行能力。“漁業管理部門應繼續組織漁船到西、中和南沙海域從事漁業生產以及開發該海域漁業資源,減輕南海北部海域捕撈強度的同時也充分體現我國在該海域的漁業存在。”[6]其次,學習海洋大國的管理經驗和制度,提高南海區域管理水平,加強各部門和各行業之間的協調,提高南海主權控制力度和資源利用能力,逐步實現區域經濟內生增長。再次,可以考慮建立專業性海洋執法力量,應對南海復雜的自然和地區環境,切實保護開發南海的各項活動,加強海域執法力度,遏制周邊國家的非法侵占。通過三沙市行政區劃的設置和調整,強化民政管理,推動區域內部發展,強化基層建設與國際建設相互協調。最后,要加強海洋權益的維護,保障現有的經濟活動順利進行,通過法律手段、行政手段、軍事手段、經濟手段等多種方式維護南海權益。

  南海有著第二個波斯灣的美譽,然而資源的豐富卻導致了周邊各國的爭相掠奪及中國權益的流失。“加快南海開發步伐,不僅需要國家從戰略層面制定中長期規劃、加大開發力度,而且要提高自主創新能力,在深?碧、生產和運輸等關鍵技術領域實現突破;還要妥善處理好與周邊國家的關系,在致力于最終解決南海爭議的同時,探討共同開發的有效機制。”[7]南海海域自然資源豐富,油氣田開發正在不斷加速,漁業捕撈轉向了深海,海上交通區位優勢明顯,但由于歷史原因,對資源的開發程度比較低,但開發的潛力很大。

  目前我國南海開發面臨的主要問題是技術水平總體不高,與世界先進水平的差距十分明顯,難以滿足區域發展的需要,生產效率相對較低,缺少綜合開發的條件,即使在傳統產業,如探測、通信、捕撈、航運等方面的技術裝備與國際同行相比仍然存在較大的差距,這與我國擁有的豐富海洋資源是極不相稱的。在管理方面,雖然我國于2012年設立了地級三沙市統籌地區發展,但這一行政區域仍然脫離不了對大陸資源的巨大依賴。自然條件惡劣和區域基礎薄弱使南海的發展受到諸多限制,經濟社會發展緩慢,這又使我國海洋國土資源流失加劇,島礁被侵占及海域摩擦事件頻頻發生,世界大國也借機參與資源掠奪。

  四、“一帶一路”背景下加強國家主權維護

  黨的十八大提出了建設海洋強國的重要戰略目標,黨的十九大報告又進一步明確了加快建設海洋強國的戰略任務,“一帶一路”的倡議正當其時,這既是新時代中國外交的具體舉措,也是中國海洋強國戰略的關鍵一環。在新的歷史條件下,全方位寬領域的開放必然使我們由海洋大國走向海洋強國,真正使南海區域成為中國連通世界的海上重要通道,進一步深化海上絲綢之路沿線各國的經貿交流、資源開發、政治互信、安全合作,促進我國對南海資源的有效開發,“聯合經營模式多元化和靈活性的特點在復雜南海海域更具有優勢。” [8]推動南海區域基礎設施建設、實現互聯互通,增強南海區域經濟抵御重大風險的能力,實現南海區域共同發展,進一步維護我國的南海海洋權益和國家主權安全,為全球海洋治理體系貢獻中國智慧和中國方案。

  “一帶一路”戰略中與中國南海直接關聯的是“21世紀海上絲綢之路”的部分內容。根據國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》,“21世紀海上絲綢之路”有兩大重點發展方向,一是從中國沿海港口經過南海海域直通到印度洋,進而延伸至歐洲;二是從中國沿海港口直接通過南海海域到達南太平洋地區。由此可見,中國南海海域是“21世紀海上絲綢之路”的重要咽喉要道,具有不可替代的重要戰略地位。如果南海海域不能成為安全暢通的貿易和文化交流通道,“21世紀海上絲綢之路”的建設必將面臨巨大阻力。

  在“一帶一路”構想提出之前,面對周邊部分國家如菲律賓對南海黃巖島主權的挑釁等,中國在南海問題上采取的立場和主張主要是“主權歸我、擱置爭議、共同開發”。在當時我國缺乏對南海進行實際有效控制的情況下,對于主權的主張僅僅只有政治意義,共同開發也僅僅只是一個美好的愿景。“一帶一路”倡議提出在共商共建共享的原則下,推動沿路各個國家努力實現合作共贏,“中國應該加強與歐洲以及沿線其他國家的聯系,以平衡與美國之間潛在的沖突關系。而且,成功也需要許多鄰國的積極和熱情合作。”[9]這一價值導向繼承并發展了“共同開發”的主張,也從側面進一步強調了中國在南海問題上采取的態度是非進攻性的。當然,非進攻性只是弱化武力,但并非是因為中國海上力量不足,更重要的是順應了和平與發展的時代主題,畢竟在政治互信和沒有沖突的背景下,和平的環境可以提供安全的航道、暢通的貿易路徑和友好的文化交流平臺。

  對于南海周邊如菲律賓、越南等與中國有南海主權爭議的東盟國家而言,由于大國之間的互相克制,其面臨的軍事態勢相對比較安全。同時中國不斷重申的和平解決、反對動武的政治表態,也在一定程度上緩和了地區緊張局勢,使南海沖突的熱度降低到一定的層面,讓和平發展、共同開發成為可能。實際上南海沿路各國幾乎不必擔心受到中國軍事威脅的可能性,對他們而言,與中國的政治互信起決定性作用的主要是國家利益的消長,“一帶一路”帶來的是中國對全球治理體系的突出貢獻,是獨具特色的中國方案和中國智慧,而并不是所謂的“中國威脅”。對美國而言,特朗普任美國總統以后采取的各種政策,包括挑起與中國的貿易戰,都是擔心中國地位的崛起和“一帶一路”的構想可能會削弱美國的全球霸主的地位。盡管2008年金融危機以后,美國的經濟發展放緩,全球經濟的復蘇需要中國的力量,但美方仍會堅持自己的霸權地位不動搖的底線,對“一帶一路”不會持歡迎態度,或者至少希望通過控制南海來阻礙“21世紀海上絲綢之路”的建設。因此,近年來美國加強了與菲律賓、新加坡、越南等國家的軍事合作,有意挑起南海各權益聲索國與中國的爭端,“美國在南海的自由航行行動不僅嚴重侵犯中國國家主權,更給中國所致力推動的一帶一路倡議造成嚴重負面影響”[10]。這是中國處理南海沿路各國關系時面臨的重大挑戰。但是,未來的挑戰與機遇是并存的,中國與南海各國共同建設21世紀海上絲綢之路,“將是未來世界可持續和平發展的重要有機組成,將是世界人民的共有之產,共享之果”[11]。未來中國的經濟也將繼續保持較長時期的穩定發展,那么“絲綢之路經濟帶”無疑會提升東盟國家與中國共同開發南海的可能性。

  五、“一帶一路”推動南海各國共同發展

  隨著中國和東南亞沿海國家社會經濟的發展,尤其是中國—東盟自貿區成立后客流量和物流量都有明顯的上升,現有的基礎設施和發展規劃已經不能滿足沿線國家的發展需求。“中國國內產業升級與中國—東盟商品貿易結構的平衡將使中國得以拓展南海地區經濟政策的社會政治效應,并使該地區經濟、政治和安全領域的多邊合作機制愈加完善。”[12]中國提出“新絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的規劃,實質上是在經濟全球化、世界多極化、文化多樣化和社會信息化的時代背景下,本著共商共建共享的原則,維護世界自由貿易體系和促進沿線國家經濟發展。良好的周邊環境是中國經濟社會發展必需的外部環境,建設社會主義現代化強國和實現中華民族偉大復興的中國夢都需要創造一個和平穩定的外部環境。在和平與發展的時代背景下,要抓住發展的良好機遇。面對當下國際形勢嚴峻的挑戰,更需要創造一個良好的國際環境,將與周邊國家的外交置于外交格局中的重要地位。“海上絲綢之路建設是一項爭取人心和溫暖人心的工程,它需要和平穩定的形勢與坦誠友善的氛圍。”[13]黨的十八大以來,以習近平為核心的黨中央在繼承與發展新中國和平外交政策的基礎上,提出了以“公平正義、相互尊重、合作共贏”為主要內容的新型國際關系準則,在和平共處五項基本原則的基礎上,充分展現出中國堅持走合作與共贏的發展道路的決心和大國的責任擔當,為全球治理體系的變革提出了中國的思路,推動了南海問題繼續沿著和平解決的道路向前發展。

  “21世紀海上絲綢之路”體現了中國智慧和中國方案,是中國政府致力于亞歐非大陸和海洋國家的互聯互通,加強與沿線國家的磋商溝通,實現中國與沿線國家的平衡、多元化和可持續的發展重要戰略安排。雖然面臨著美國等第三方勢力的影響,包括日本、印度、澳大利亞等非傳統南海國家的介入與反制以及南海權益聲索國的爭端這樣的傳統安全威脅,還面臨著沿路各個國家局勢動蕩不安、基礎設施建設落后、自然災害頻發、疾病肆虐和海洋生態環境污染破壞等非傳統安全發展環境的制約。面對這些傳統和非傳統安全的威脅,中國在建設“一帶一路”的過程中,既需要抓住機遇,更需要積極應對挑戰。面對美國這樣第三方勢力的介入,中國政府沉著應對,通過“有理、有利、有節”的斗爭和積極對話,“一帶一路”倡議逐漸為世界人民所接受,一個開放交流、合作共贏的交流平臺正在形成。在經濟全球化的背景下,各個國家都可以在“21世紀海上絲綢之路”的框架下開展貿易、基礎設施投資等交流合作,實現共贏發展。對于南海問題,“南海的和平穩定涉及到包括中國和東盟各國在內所有南海沿岸國的切身利益,雙方有責任也有義務共同加以維護。”[14]中國方面提出的雙軌思路解決辦法效果已經逐步顯現。對于南海爭議問題,由直接當事國進行對話磋商,建立政治互信,加強戰略合作,避免事態復雜化,維護地區和平穩定。對于沿線國家的自然災害和傳染性疾病等非傳統安全威脅,中方將會在絲路基金援助的基礎上,提供先進技術和人員物資的支持,幫助災害頻發的國家應對困難。

  “中國政府南海資源開發必須與國家發展戰略相一致,從提升國家綜合實力出發”[15],促使南海各國參與“一帶一路”的建設,以“海上絲綢之路”為友誼合作的紐帶,增強各國之間的政治互信,共商共建發展環境,從而更好地對南海資源進行差異化開發,進而更為有效地宣示中國對南海地區的主權,維護好南海地區的和平與發展。

  參考文獻

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