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采礦權法律屬性的理論分析與立法建議

時間:2020-01-20 來源:經濟問題 作者:王士亨 本文字數:16897字

  摘    要: 采礦權法律制度是礦產資源法律制度的重要組成部分,我國現行采礦權制度的主要問題在于不能科學界定采礦權的法律屬性,具體表現為公權私權屬性的混同合一和物權屬性的錯誤定位。產生以上問題的原因在于:對礦產資源基本屬性的忽略,礦產資源國家所有制度以及礦業立法傳統思維的影響。采礦權法律制度的改革創新應以重新認識采礦權法律屬性為基礎,正確理解礦產資源國家所有的本質,將采礦權中的兩種權利(力)屬性進行分離,分別規定礦產資源資產所有權和采礦許可權,并實行礦產資源資產所有權證和采礦權許可證制度。

  關鍵詞: 采礦權; 用益物權; 礦產資源所有權;

  Abstract: The legal system of mining rights is an important part of the legal system of mineral resources.The main problem of the current mining rights system in China is that it is not able to define the legal attributes of mining rights scientifically.The specific manifestations are the mixed unity of the property and public right,wrong definition of property rights.The reasons for the above problems are:neglect of the basic attributes of mineral resources,impact of the state regime on mineral resources,impact of mining legislative traditions.The reform and innovation of the legal system of mining right should pay attention to the following aspects:New understanding of the legal attributes of mining rights,correct understanding of the nature of the national ownership of mineral resources separating provisions on ownership of mineral resources assets and mining licensing,implementation of the mineral resources asset ownership certificate and mining rights licensing system.

  Keyword: mining rights; usufructuary right; ownership of mineral resources;

  我國現行采礦權法律制度是一種民事物權和行政權力合為一體的法律制度。計劃經濟時期,我國的礦產資源實行無償劃撥開采制度,采礦權在礦產資源法律制度中顯得無足輕重,實行改革開放后,根據采礦主體多元化和礦產資源商品化的需要,我國《礦產資源法》確立了探礦權采礦權的有償取得制度,2007年公布實施的《物權法》又將采礦權規定為了用益物權,由此逐步形成了我國當前的采礦權制度。以上規定從制度層面明確了采礦權的內涵和屬性,在一定程度上改變了無償使用和取得礦產資源的局面。但從具體內容和實際效果來看,卻與市場經濟規律相背離,無法有效實現促進礦業發展的立法目的。其中最主要的問題就在于對采礦權法律屬性的界定偏差,突出表現為采礦權中民事權利與行政權力的混淆,而且使采礦權的法律屬性脫離了礦產資源不可再生的物質屬性,進而造成了礦產資源國家所有權的虛化、資源收益分配不合理、政治和自然生態破壞嚴重等社會問題。

  一、問題的提出

  采礦權是一種特殊的權利形態,包含了兩種不同性質的權利(力)內容:一是基于行政許可產生的采礦資格的確認和設定,具有一定的公權色彩;二是基于礦產資源經濟價值所體現的采礦權的民事權利屬性。這種權利性質和內容的復雜性導致了對采礦權屬性問題的爭議,《物權法》將采礦權確定為用益物權,這一規定雖然從形式上明確了采礦權的物權屬性定位,但從內容上看卻與采礦權的本質特征相矛盾,導致關于采礦權屬性的爭論更加激烈,也影響了整個礦產資源法律制度的改革。目前有關采礦權屬性的研究主要集中于兩個方面:首先,如何界定采礦權的公權與私權屬性;其次,采礦權在私權體系中應該如何定位,這關系到礦產資源的經濟價值如何體現、國家所有者的收益如何實現、礦產資源開發者的權利如何界定等一系列問題。

  (一)采礦權中公權私權屬性的混同合一

  我國《憲法》規定“礦藏……等自然資源,都屬于國家所有”,因此,采礦權是基于礦產資源國家所有而產生的一項權利,礦產資源本身是處于靜止狀態的,如果不進行相關的資源開發利用活動,其經濟和社會價值就不可能顯現,這就需要由特定主體對礦產資源進行勘查、開采和利用,由此便形成了法律意義上的探礦權和采礦權。就采礦權而言,法律賦予了權利人開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利,同時國家實行采礦權有償取得制度,以實現所有者收益。因此,從本質上看,采礦權屬于私權,應納入民事物權的范疇。但同時這項權利也是基于行政許可而產生的1,根據《礦產資源法》《礦產資源開采登記管理辦法》的規定,要想取得采礦權,必須經過各級政府主管部門的審批登記。由此可見,采礦權在本質上屬于私權,但在權利來源上卻依賴于行政許可。這樣的權利授予模式將國家對全民所有的礦產資源民事權利與國家授權對礦產資源開發利用的行政許可混淆,兩種權利(力)都體現在一個證上,即采礦許可證,這使采礦權的屬性定位變得模糊,造成了制度實施中的利益沖突。這種利益沖突的實質是資源配置模式的矛盾,即是以行政權力為主還是以市場機制為主。實踐中,這種矛盾體現在采礦權的設立、流轉和收回等各個環節。
 

采礦權法律屬性的理論分析與立法建議
 

  1.就采礦權的設立而言,對采礦權的取得應以申請主體自身的經濟、技術、管理條件為衡量標準,通過競爭機制的作用,使資源配置到能最大發揮其效益的市場主體手中

  但在行政許可與民事許可混淆的模式下,各類申請人雖然同為市場主體,卻由于所有制形式的不同而受到區別對待,國有主體往往在行政主管部門的支持下以維護礦產資源國家所有權或者保障社會公共利益為由獲取各類特權,將非國有主體置于不平等的地位之下,違背了市場競爭的基本法則。如《礦產資源法》第三十五條將個體采礦的范圍局限在“零星分散資源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及為生活自用采挖少量礦產”,雖然法條中采用了“個人”的稱謂,但依據該法第五章“集體礦山企業和個體采礦”的名稱,這里的“個人”或“個體”其實就是集體礦山企業之外的其他非國有市場主體。這樣的規定導致不同所有制企業在采礦權的取得方面受到不同的政策待遇,同時基于不同企業同政府隸屬關系及稅收繳納關系的不同,這種差別待遇會進一步加大。這與《憲法》“共同發展”的基本經濟制度以及《物權法》平等對待市場主體的基本法則是相悖的。

  2.就采礦權的流轉而言,行政權力的干預問題十分突出

  以采礦權出讓的招標拍賣掛牌為例,這一制度在發揮市場機制功能方面確實起到了積極作用,但由于招拍掛所遵循的市場法則與采礦權行政許可中的單方審批不相容,導致這一制度的實施效果并不理想2。招拍掛制度應以市場價格決定采礦權的配置,而行政審批又必須對主體進行嚴格的資質審查。這二者結合在一起就會使市場條件下的公開競價成為行政權力控制的審批過程,其內在矛盾和由此產生的問題是顯而易見的。其中較為突出的就是行政部門不當介入采礦權出讓過程,使招拍掛制度的形式大于實質,如在采礦權出讓之前就確定好出讓對象,甚至采用掛牌的方式只確定一個競買人。這種情況不僅造成了市場主體參與采礦權出讓的條件不平等,而且極易使采礦權價值被低估,使國有收益流失。同時在礦產品售價升高的情況下,采礦權授予機關在知道采礦權人可以獲得高額利潤的情況下,就可以利用手中的權力,有選擇性地把采礦資格授予那些給予其非法好處最多的人,這也是礦產資源領域腐敗問題頻發的原因之一3。“如山西2006年和2009年開展的煤炭資源整合……在資源的配置上,不是市場說了算,而是政府說了算,為官員腐敗權力尋租造就了空間”[1]。

  3.就采礦權的收回而言,權利存續的不穩定嚴重影響礦產資源的有效合理利用

  在實踐中,因政府建設項目征收征用礦業用地或在政府主導下進行資源整合及礦業企業兼并重組,進而導致采礦權被收回及重新配置的情況屢見不鮮。這些情況的出現雖然有產業調整、維護社會公益的考慮,但由于其發生的不確定性,使采礦權人對取得的礦業權利缺乏穩定的心理預期,導致其采用最快捷、成本最低的方式在盡可能短的時間內開采大量的礦產資源,實現自身利益的最大化。由此導致礦產資源受到嚴重損失,甚至引發嚴重的安全事故,這與礦產資源產權存續的不穩定有著密切關系。因此,在采礦權的權利穩定性方面,私權的保障機制與公權的隨意干預仍然存在著沖突。由于采礦許可證代表的不僅是一種行政許可行為,而且是一種財產權,行政主管部門在撤銷行政許可的同時也收回了財產權,將二者不適當地等同起來。為了防止公權的隨意干預,盡可能地多獲收益和降低成本損失,采礦權人急功近利的短期行為和尋租行為就在所難免。

  綜上所述,采礦權中公權與私權雙重性的特點造成了制度運行過程中復雜的矛盾沖突,由于公權具有強烈的擴張性和越位傾向,過多干預私權的行使,混淆了民事權利和行政權力的界限,排斥了市場在資源配置中的決定性作用,由此造成的一系列問題,成為制約礦業市場發展的主要障礙。

  (二)采礦權物權屬性定位不當

  采礦權法律屬性的界定問題不僅體現在公權私權的混淆上,還表現為對其物權屬性的錯誤定位。我國《物權法》將采礦權界定為用益物權,這一規定嚴重偏離了采礦權的本質屬性,加之法律僅做了“依法取得的采礦權受法律保護”這樣的概括性規定,對權利行使主體、方式等具體問題均未涉及,從而導致了很多問題的出現。

  1.從所有者的角度來看,采礦權用益物權屬性的界定是礦產資源價值低估和所有者收益流失的主要原因

  將采礦權定性為用益物權,意味著國家向采礦權人出讓的僅是礦產資源的使用收益權,而非所有權,使用權的價值自然低于所有權,因而國家在出讓采礦權時收取的對價是以采礦權為使用權而確定的。但由于礦產資源的可耗竭性和不可再生性的特征,采礦權人在取得礦產品的同時已經對礦產資源進行了消耗,國家在特定區域內的礦產資源所有權對象已經不復存在,不可能再保持完整,因此,采礦權人實際上是以使用權的對價取得了對礦產資源的所有權。這種做法使國家實際失去了礦產資源,但卻沒有在失去資源后獲得足夠的收益;采礦權人則以取得用益物權的代價得到了具有所有權價值的物,從而導致了不合理的礦產資源產業收益分配格局,這不僅加劇了社會分配不公的矛盾,而且為腐敗提供了溫床。

  2.從使用者的角度來看,采礦權用益物權屬性的界定是礦產資源開發利用秩序混亂、資源浪費嚴重的主要原因

  所有權屬自物權,具有獨占性、排他性。馬克思曾指出“只有一個人一開始就以所有者的身份來對待自然界這個一切勞動資料和勞動對象的第一源泉,把自然界當做屬于他的東西來處置,他的勞動才成為使用價值的源泉,因而也成為財富的源泉”[2]。使用權屬他物權,是在他人所有的物上設立的權利,權利主體對物的關心程度要次于所有權人。

  《物權法》將采礦權歸入用益物權,使其只能對標的物進行有限制的支配,這大大削弱了權利的穩定性,也很難最大限度地發揮物的效用。市場主體雖然通過有償的方式取得了采礦權,但這種權利從法律層面上來說只是一種使用權,其終極權屬還是歸國家所有,這使得采礦權人對未來的預期始終處于不穩定的狀態。在這種情況下,采礦權人很可能會選擇使自身利益最大化的行為模式:即對礦產資源進行選擇性的開采,以求在最短的時間內開采盡可能多和好的礦產資源,與此同時盡量壓縮在安全生產、生態保護等方面的成本投入。這樣礦產資源開發過程中挑肥揀瘦的行為、私挖濫采行為等就不可避免,同時又造成了安全事故頻發、生態環境惡化、礦地矛盾激化等惡果。另外,由于采礦權的取得是通過行政許可方式賦予的,自然也可以通過行政的方式予以剝奪。事實上,權利人的使用權是否穩定,很大程度上取決于行政意志,而非市場機制,行政權力在這個問題上具有決定性的作用。這樣,采礦權主體就會和腐敗官員結成利益共同體,雙方之間的利益輸送也就在所難免,這也是礦業腐敗難以徹底根除的重要原因。

  3.從資源配置的角度來看,采礦權用益物權屬性的界定是采礦權市場化建設的主要障礙

  建立一個商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系,是市場配置資源的基礎性要求,但是將采礦權設定為用益物權的做法卻與這一要求相悖。作為用益物權的采礦權本質上是一種他物權,在未征得所有權人同意的前提下,采礦權人不具有對標的物的處分權,法律也確立了采礦權原則上不得轉讓、特殊情況才可以轉讓的規則。但正如前文所述,市場主體在取得采礦權的同時已經在事實上取得了對特定礦產資源的處分權,這實質上就是一種所有權,應當遵循市場經濟商品流通的基本法則。但是由于《物權法》將采礦權定性為用益物權,從制度層面剝奪了采礦權人的處分權能,這就造成了法律與現實的脫節。實踐中,一部分采礦權人會因為資金、技術等各種原因無力再經營企業,而另一部分人雖有充足的資金和技術實力,卻苦于沒有采礦的資格,造成了“耕者無田,田者不耕”的局面,使資源、設備、資金大量浪費。同時以用益物權名義出讓的采礦權價格與其實際市場價值之間存在巨大差異,無論是采礦權人還是其他市場主體都能清楚地看到這一點,利用這種價格差,采礦權人能夠通過轉讓采礦權得到巨額收益,受讓方也能取得開采礦產資源和經營礦產品的權利,對雙方來說都有利可圖。因此,在市場機制的調節下,雖然法律做出了限制轉讓的規定,但采礦權轉讓已經成為一種現實需求。實踐中,市場主體除根據《礦產資源法》第六條的規定進行采礦權的轉讓,還會尋找其他方式來規避監管:如權利主體通過股權轉讓的方式變相轉讓采礦權,這種方式雖然對采礦權歸屬在外觀上不產生影響,但實際會導致采礦權主體股權結構和法人治理結構的變化,使企業實際控制權轉移。從以上事實可以看出,以用益物權界定采礦權的法律屬性導致了采礦權權能殘缺,法律中原則上不得轉讓、特殊情況才可以轉讓的規定其實反映出了立法上的一種尷尬,造成了采礦權需要轉讓但又不能徹底放開的兩難選擇。這種權屬模式及制度規定不但沒有起到限制采礦權轉讓和防止資源、資金浪費的作用,反而因制度與現實的脫節阻礙了礦業發展。

  綜上所述,對采礦權物權屬性界定的偏差是礦業市場化發展過程中的重要問題。從權利主體的角度來看,各類主體始終處在一種權益實現和流失并存的狀態中,國家作為礦產資源的所有者享有法律意義上的所有權,但卻無法實現這種權利,而任由資源收益不斷流失;采礦權人雖然可以實際享受到開發礦產資源帶來的經濟利益,但卻受制于用益物權的權能限制,權利缺乏穩定性。“權利的明晰與否意味著權利主客體、界線和權能的明確與否,……是自然資源資產配置優化的基本要求”[3],當前礦產資源權屬模糊的狀態與上述基本要求是相悖的,這致使法律意義上的產權與經濟意義上的產權相互矛盾,各類主體在權屬上的界限無法明確,導致了較低的產權效率,增加了權屬爭議發生的可能性及由此而帶來的各種成本,相應的激勵和監督機制也無法有效運轉。在立法上,礦業立法表現出一種保守的思維態勢,對基本法律概念的界定搖擺不定,唯恐市場因素過多導致國家對重要礦產資源失去控制,進而對整個國民經濟失去控制。這種制度與現實的矛盾,反映出市場機制仍然沒有成為主導礦業資源配置的主流方式,亟需以市場化的、實事求是的思維方式重新對采礦權的法律屬性進行界定,以此推動礦產資源法律制度的改革與重構。

  二、采礦權法律屬性的理論分析

  (一)采礦權法律屬性與礦產資源屬性的錯位

  研究采礦權的法律屬性問題,必須從礦產資源的自身屬性出發,以此為基礎進行分析。礦產資源的屬性可以從自然、經濟和社會三個層面進行闡釋。其中自然屬性包括資源的隱蔽性、可耗竭性和稀缺性,可耗竭性是礦產資源的基礎自然屬性;經濟屬性主要表現為礦產資源自身具有的價值和相關的權利價值,其中就包括了采礦權價值;社會屬性表現為無論是對于礦產資源還是相關權利的處分,不能完全憑借權利主體的個體意志,還需要兼顧國家和社會公共利益的要求。

  對礦產資源自身屬性的認識是界定采礦權法律屬性的基礎和前提,但現行制度對采礦權屬性的界定卻與礦產資源自身屬性發生了錯位,其原因在于忽略了礦產資源的可耗竭性決定的采礦權內容包含有對客體物的處分;诘V產資源可耗竭性和不可再生性的特點,隨著采礦權的行使,礦產資源會逐漸消耗。從這一點上看,采礦權的行使包括了對客體物的事實處分,這與用益物權不消耗物、不破壞物的權能本質矛盾。因此,將采礦權定性為用益物權是不科學的。采礦權的行使使地下的礦產資源轉變為礦產品,采礦權人擁有了這些礦產品的所有權,也就意味著取得了相應的礦產資源的所有權。從這一點上來看,采礦權人對礦產品擁有的所有權其實就是對相應區域的礦產資源擁有所有權,如果將其界定為用益物權,顯然與礦產資源的不可再生性相悖,是以使用權之名掩蓋所有權之實,會嚴重低估權利的價值,嚴重侵害所有者的收益權。

  (二)現行采礦權中公權私權混同合一的根源

  1.礦產資源國家所有制度的影響

  現行采礦權制度是圍繞礦產資源國家所有(即全民所有)來制定和實施的,因此采礦權中公權和私權的混同與礦產資源國家所有的制度有著密切的關系。

  首先是國家所有權主體雙重性質的影響。從法律上看,國家是一個具有雙重法律人格的主體,一方面國家掌握公權力,對社會進行管理,具有公法人格;另一方面國家也可以以民事主體的身份參與社會經濟生活,對自己的財產進行利用和收益,具有私法人格?陀^來看,國家身份的雙重性是其自身性質使然,本身無可厚非,但如果不能明確區分這兩種不同性質的法律人格,使其相互混同,則會產生很大的問題。我國是一個有著計劃經濟傳統的國家,長期存在對行政權力的習慣性依賴。這一現象反映在國家所有權上,就表現為國家通過行政權力的方式來行使所有權,但不能清楚地界定行政權和所有權的界限,導致二者相互交織,結為一體。這樣就使政府集所有權代表和監管者角色于一身,所有權行政權力化,行政權力替代了市場機制的作用,進行資源配置,履行所有者職能,而市場交易的不公、國家財產的流失、尋租腐敗現象的屢禁不止等問題均與此有密切的關系。在礦產資源領域,這樣的問題表現更為明顯,礦產資源本身重要的經濟社會價值、法定的國家專屬性使礦產資源國家所有權體現出更為濃厚的行政權力色彩。從礦業權的設定、流轉到監管始終為行政權力所控制,在采礦權的設定上區分對象的所有制形態給予不同待遇,利用行政許可的方式限制采礦權的自由流轉,在這種機制下,礦產資源的配置由行政權力而非市場機制決定,造成行政權力沒有邊界,所有權缺乏保障的情況,這無疑會嚴重影響到資源的有效配置和利用,使資源流失→礦主暴富、官商勾結→礦業腐敗等問題難以根除。

  其次是國家所有權制度行使模式的影響。由于國家是一個高度抽象的概念,“全民是人口意義上的虛擬主體,只是利益上的共同體,而不具有民事主體地位”[4]。所以立法上將礦產資源國家所有權授權給國務院具體行使,而實踐操作中這種授權行使的模式又被逐級適用于各級政府管理部門,從而形成“所有權主體的唯一性和占有權主體的多元性密切結合的國家所有權結構”[5]。這種模式良性運行的基礎在于所有權人和權利代表的利益一致性,即國家利益和政府利益的整體一致。但就實際情況來看,卻“極易被地方政府以管理權替代所有權行使、混淆兩種權力界限進而謀取私利的行為架空”[6]。政府作為社會經濟生活的實際管理者,也具有獨立的利益訴求,這種利益訴求從范圍上看局限于一定的地區、部門甚至是個體層面上,與國家基于所有者身份為維護社會公共利益所要追求的目標是不同的。具體而言,各級政府行政部門在追求本地區、部門和公務人員自身利益最大化的過程中,會形成條塊分割的利益集團,其與國家代表的社會公共利益發生沖突時,為了維護地區利益、部門利益甚至是個體利益,被授權主體就會憑借自身的行政權力和對國家所有權的實際控制力抑制甚至損害國家所有權主體的利益,在這種情況下,由政府代表國家行使礦產資源所有權就極易出現資源支配和收益相分離的情況。一方面礦產資源的實際控制權掌握在政府手中,而國家和政府的利益卻并不完全一致,在缺乏有效監管手段的情況下,國家的整體權益很難得到切實的保障。另一方面政府作為所有權行使的代表,嚴格來說并不能取得所有者收益,在缺乏物質收益刺激的前提下,地方各級政府和部門認真履行職責的動力不足,或對資源保護不力,或聯手市場主體占有資源,導致國有礦產資源的破壞和流失。山西作為煤炭資源大省,在能源利用方面的貢獻很大,但社會經濟發展水平長期滯后,煤炭資源破壞嚴重,環境生態惡化,煤焦領域腐敗問題嚴重都是以上問題的現實反映。因此,當前礦產資源國家所有權制度行使模式的主要問題就在于“在由政府行使自然資源國家所有權的情況下,應當如何維護全民作為自然資源所有權主體的法律地位,保障政府按照人民意志行使所有權,維護人民公共利益,實現人民共同福祉?從實踐來看,這一問題在現有的制度安排中并沒有得到解決”[7]。

  2.我國礦產資源立法發展演變過程中法律傳統的影響

  礦產資源作為人類社會生存和發展的重要物質基礎,對一國的政治穩定、經濟和軍事發展具有極端重要性。因此,在我國長達數千年的中央集權制下,國家始終對礦產資源實行嚴格控制和支配,對礦業發展實行統一化的管理,這是“普天之下莫非王土”的皇權思想在礦產資源領域的集中體現,也由此形成了我國礦產資源領域的公權管制模式。我國從傳統上就是一個國家公權力和觀念高度發達的社會,自先秦至清朝前中期,采礦業基本上沿襲了公權管控的政策,官方礦業始終占據主導地位,經濟權利與政治權力緊密聯系在一起,私權利受到公權的各種壓制,難以充分穩定地發展。清朝后期礦業政策逐步由禁采走向開放,辦礦方式開始多樣化,除官辦和民辦的區分之外,還加入了外商和中外合資的辦礦形式,但是由于當時普遍采取的“官督商辦”的經營管理模式,使礦產資源和采礦企業的產權難以明晰,政府借助公權力對企業的生產經營進行過度干預,相關主體的私權得不到有效保障。在中華民國時期,礦業制度體系發展得更為全面,國家進一步將礦產資源置于公權力的支配和管理之下。新中國建立社會主義制度以后,我國開始以計劃經濟為統領,實行嚴格的計劃經濟體制,礦產資源的規劃勘探開采都要按照國家的計劃實施,礦產品不存在交易只存在分配,國家也不存在礦產資源市場。在此背景下,國家集礦產資源的所有者、管理者、經營者多種角色于一體,政府部門對礦山企業干預不斷加強,采礦權的取得和行使在很大程度上取決于礦業行政主管部門的意志。從我國現行礦業法規對采礦權的規定來看,也明顯表現出“重公輕私”的制度傾向,采礦權的物權屬性一直被忽視和排斥!段餀喾ā冯m然將其歸入用益物權之中,但具體規定卻相當簡單,甚至可以說沒有任何可供操作的具體規定,與此相對的是,在眾多的礦產資源法律法規中,采礦權的公權屬性得到了充分體現。這樣“物權的輕視和忽略與行政權的膨脹和擴張形成了一定此消彼長的關系。物權制度的缺失,導致礦產資源缺乏應有的以財產保護為內容的民事權利保護機制,使行政權力過分擴張逾越其應有的‘勢力范圍’,越俎代庖強行介入本應是民事權利的運作空間,但基于礦產資源財產屬性而客觀存在的對民事權利的內在訴求又不可能因此而消滅,這就是產生礦產資源開發利用中權利與權力諸多沖突的根本原因”[8]。

  3.礦產資源基本屬性對采礦權中公權私權配置的影響

  礦產資源具有自然、經濟、社會等多重屬性,法律規定礦產資源歸國家所有,這使其具有了一般物所沒有的公共性和社會性。因此,采礦權的取得和行使必須從社會公共利益出發,接受國家的監督管理。采礦權人擁有對特定區域礦產資源的實際支配權,但也需要承擔相應的社會義務,而國家公權力對礦業權的種種限制,其初始目標也是為了保證對礦產資源的合理開發利用,使礦產資源的社會功能得以實現,這就是采礦權公權屬性的體現。但是從另一層面上看,采礦權的本質仍然屬于物權,其運行應遵循民事規則,要防止公權力的過度干預。如果法律不對行政權力加以規制,那么權力就會逐步異化,成為各級政府和權力部門及個人謀取不當利益的途徑,各種設租和尋租行為就會層出不窮,這會偏離原有的監管目標,影響國家利益和社會公共利益目標的實現。所以,礦產資源的基本屬性、國家所有的制度安排,使采礦權具有公權特征,而為充分實現礦產資源所有者的權益和礦產資源的自身價值,我們也必須尊重其私權本質。在市場機制尚不完善且市場固有缺陷的影響下,公權干預是十分必要的。但在我國這樣一個具有公權傳統的國家,公法制度和公權觀念長期占據主導地位,公權力的掌控者利用行政權力獲得不當利益的空間很大,而作為公權力相對方的私權主體實現權利訴求的難度較大。這就要求在制度上改變采礦權中民事物權與行政管理權相互混淆、模糊不清的配置,明確行政機關的職能和行政權力的作用范圍,對公權行為加強監督和制約。

  (三)采礦權物權屬性的重新定位

  由于礦產資源的特殊屬性和采礦權內容的復雜性,有關采礦權物權屬性的爭論始終存在,雖然《物權法》將采礦權歸入用益物權之中,但卻并未給出可供操作的制度規定,理論上也缺乏令人信服的解釋?陀^來看,在現行制度框架下將采礦權定性為用益物權有其一定的合理性,主要解決的是采礦權人事實層面獲得礦產品與礦產資源法律層面國家所有之間的矛盾關系問題,強調采礦權應受到所有權的制約。但這一制度安排最大的問題在于采礦權與用益物權這兩類權利的本質屬性存在矛盾,相互之間無法兼容:一方面將采礦權籠統地界定為用益物權,會導致對其公權屬性的忽略,不能明確采礦權中公權與私權的界限,難以解決權利內部公私權屬性的矛盾沖突;另一方面基于礦產資源的可耗竭性,在采礦權行使后,權利標的物已經不可能以原狀返還給所有權人,采礦權的內容已經包含了對標的物的處分,這與用益物權的權能內容產生了沖突。將采礦權界定為用益物權不僅導致了物權法律制度在采礦權問題上的被動,也造成了實踐中礦產資源國有收益流失、與市場經濟體制相脫節、行政權力尋租等嚴重問題。事實上,采礦權在“傳統的物權體系中并沒有相應的位置,因為傳統物權體系所要解決的核心問題是人造財富的物權歸屬和流轉問題”,而采礦權所要解決的問題是“如何用權利這一制度工具描述和規范將自然財富變成人造財富的過程”[9]。因而有必要對采礦權的物權屬性進行重新認識,承認其具有所有權屬性,由此才能從根本上解決問題。

  1.礦產資源國家所有權和礦產資源資產所有權的區分

  礦產資源國家所有權是基于《憲法》規定而產生的,《憲法》第九條規定“礦藏……屬于國家所有,即全民所有”。由于《憲法》所具有的政治屬性,因此《憲法》中規定礦藏歸國家所有的目的在于明確國家和其他主體在礦藏歸屬問題上的關系,體現出了國家主權的性質。礦藏屬國家所有解決的是礦產資源在自然埋藏狀態下的歸屬問題,在這一階段,資源并未被開發利用,其范圍也并未被特定化,礦產資源國家所有是對一國主權范圍內所有的已發現和未發現的資源而言的,其客體具有較強的抽象性和整體性,因其存在于國家主權控制的地域范圍內,所以成為了憲法意義上的國家所有權的客體。

  就采礦權而言,其內容包括開采礦產資源和獲得礦產品兩個方面,由于礦產資源可耗竭性的特點,采礦權的權利內容已經不是用益物權所能囊括,而成為了一種實質意義上的所有權。但這種所有權與礦產資源國家所有權不同,它強調的是礦產資源被開發之后,進入市場轉變為資產的一種狀態,是要從資源資產化的角度看待礦產資源對國民經濟和社會發展的價值和作用,可稱為礦產資源資產所有權,其客體應是在特定的地域范圍內通過地質調查或其他方式已經探明的特定化的資源,能夠為權利主體所具體支配和使用,并獲取經濟收益。

  由以上分析我們可以得出這樣的結論:礦產資源所有權可以從公權和私權兩個層面去理解:從公權的角度看,它所體現的是國家主權,是國家利用公權力對礦產資源的管理,這時的礦產資源處于靜態的狀態中,尚未進入市場流通領域,從整體上看不能將其處分或分配給任何主體,這也就是我們通常所說的礦產資源專屬于國家所有的含義;從私權的角度看,它所體現的是國家對礦產資源擁有民法意義上的所有權,這種所有權作用的客體是被確定了一定范圍和儲量的具體資源,其內容是包括了占有、使用、收益和處分權能在內的集合體,這種所有權的核心價值不在于對礦產資源的占有和控制,而是通過對資源使用權和處分權的行使,最大化地獲取資源收益,也就是說要實現資源的資產屬性,這一切的完成必須要經過市場交換,在動態的過程中,國家可以將礦產資源的各項權利出讓于市場主體,通過收取資源對價實現所有者權益,市場主體也有了更為穩定的權利預期和保障。

  2.設立礦產資源資產所有權的正當性分析

  我國規定了礦產資源歸國家所有,目前無論在理論還是實踐中,普遍認為除國家以外的其他權利主體不能取得礦產資源的所有權。這樣的理解看似是對國家礦產資源所有者地位的一種保護,但實際上反而會導致國家對礦產資源收益權和控制權的喪失。事實上,由于礦產資源的可耗竭性,只要允許采礦權的設立和行使,就代表著國家已經出讓了特定區塊礦產資源的所有權,而不僅僅是使用權。如果一定要用法律規定模糊這種現實情況的話,其結果只能是損害國家對礦產資源的收益權和控制權。在礦產資源開發利用中,我們應堅持礦產資源國家所有的基本原則,但同時也要認識到該項原則實際所指應是整體意義上的礦產資源,這種礦產資源包括已知和未知的全部資源,范圍極其廣泛,具有高度的概括性和抽象性。而在設置采礦權之后,礦產資源被特定化和具體化,可以為權利主體所支配并評估其價值和價格,具有了資源資產的屬性,這就為設立礦產資源資產所有權提供了條件和可能。

  (1)設立礦產資源資產所有權并不與《憲法》規定和社會主義公有制要求相悖。我國《憲法》規定了礦藏資源歸國家所有,那么如果設立礦產資源資產所有權并將其出讓給市場主體是否會違反《憲法》的規定呢?對這一問題的回答首先需要明確《憲法》規定礦藏資源國家所有的意圖是什么,這一規定“不是為了解決平等的資源開發利用主體之間的權益確認和沖突問題,而是具有主權宣誓、明確國體的用意,且為國家對資源權力的配置提供正當性基礎”[10]。因而《憲法》規定礦藏歸國家所有,其目的在于維護社會主義生產資料的公有制、為礦產資源權利配置和行使提供憲法依據。那么如果設立礦產資源資產所有權,是否會對社會主義公有制的經濟基礎造成損害呢?這就涉及到所有權和所有制的關系問題。根據馬克思主義理論,所有權是一個法律概念,屬于上層建筑范疇;所有制代表一種經濟關系,屬于經濟基礎范疇。二者之間的關系是所有制決定所有權,所有權可以反作用于所有制。我國一直堅持礦產資源屬國家(全民)所有,其目的在于保證社會主義公有制的純潔性,排斥其他經濟成分在礦產資源領域的介入。但隨著我們對社會主義公有制認識的不斷深化,我國的基本經濟制度由單一的社會主義公有制演變為“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展”、公有制經濟和非公有制經濟共同成為社會主義市場經濟的重要組成部分和我國經濟社會發展的重要基礎,公有制的實現形式可以而且應該多樣化,國家保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素。對社會主義公有制及其實現形式的突破性認識,有助于我們正確理解礦產資源國家所有的本質,認識應隨著實踐的發展而發展,要以動態的、全面的、創新的視角理解我國的礦產資源所有權問題。當前,“人們對物權的需求已經從享用(使用價值)轉向流轉(價值),所有權人關注的重心從使用價值(物本身)的支配轉變為價值的獲取(收益權能)”[4]。這種所有權實現方式的轉變要求將礦產資源視為一種資產,實現礦產資源的資產化管理。在這一過程中,國家無論是將礦產資源用于社會公共事業還是商業投資抑或是與其他主體進行市場化交易,我們都應以客體物價值總量不變為標準,而不是物的歸屬和占有作為標準來衡量行為的正當性。其實從我國礦產資源法律制度的演變過程來看,已經能夠明顯看出市場化的價值取向,例如市場主體從單一的國營企業發展成為國有、集體、個人并存,資源價格也由國家制定轉而由市場調節國家宏觀調控,探礦權、采礦權市場的逐步建立,資源配置手段由計劃向市場的轉變等。這都是為了適應社會主義市場經濟體制的要求和經濟社會可持續發展對資源保障的需要而進行的必要改革。因此在全面深化改革,使市場在資源配置中起決定性作用的背景下,如果能在礦產資源所有權的問題上有所突破創新,真正實現由資源管理向資產管理的轉變,這不僅不會使礦產資源的價值減少和流失,反而會通過市場機制實現價值的保值增值,最終進一步豐富礦產資源所有權的實現形式,使國家所有者權益得到更大程度的保障。

  (2)設立礦產資源資產所有權不會使國家失去對礦產資源的控制。礦產資源與國民經濟的發展息息相關,是重要的經濟命脈,那么一旦設立礦產資源資產所有權是否會導致國家喪失對資源的控制能力呢?其實對這一問題完全可以通過合理的制度設計來解決,礦產資源資產所有權的設立使權利主體對特定區域內的某類礦產資源享有了所有權,但該區域內的礦產資源如何開發利用還是會受到政府的監督管理,通過采礦許可制度發揮監管作用。當國家將礦產資源資產所有權授予特定主體后,權利主體要想開采該區域內的資源還需要辦理相應的各類行政許可;礦井的設計施工要符合國家規定的各類標準;資源開采時還會接受有關部門的監管;最后開采完畢后還要進行土地復墾等完善工作。所以說礦產資源資產所有權的設立并不會削弱國家對資源的管控,只是將礦產資源真正轉變為資產,承認其財產屬性,這是符合市場經濟規律的。在這一過程中,通過政府加強市場監管、維護市場秩序,是確保國家對資源擁有最終控制力的有效手段,也是全面深化改革中“更好地發揮政府作用”的應有之義。

  同時,隨著現代經濟、社會的深刻變化,所有權的社會化已經成為一種趨勢。權利主體不得濫用所有權,必須在尊重和維護社會利益和他人利益的前提下行使所有權,國家基于正當理由可以依法對權利行使進行限制。這樣完全可以實現對所有權的社會控制和國家控制,我們完全沒有必要擔心由于礦產資源資產所有權的設立而導致國家失去對礦產資源的控制權。

  (3)設立礦產資源資產所有權有助于資源的合理開發和礦業的健康發展。國家設立礦產資源資產所有權可以有效避免資源浪費,提高資源使用效率。在資源浪費嚴重的問題上,礦產資源的私挖濫采是造成資源浪費的重要原因,由于采礦權人獲得的只是礦產資源的使用權,在開采年限有限的情況下,他們關心的始終是如何在有限的時間內獲取更多的經濟利益,挑肥揀瘦、減少采礦投入就成為合乎常理的必然選擇。而如果設立了礦產資源資產所有權,特定主體在支付合理對價后,相關區域的礦產資源已經轉變為自身的資產,他們為避免自己的經濟損失,會千方百計地提高資源利用效率,進而增加國家的收益。

  同時在遏制礦業腐敗方面,設立礦產資源資產所有權也具有十分重要的意義。礦業腐敗是困擾我國礦業發展的一大痼疾,呈現出明顯的制度性腐敗的特征,這一問題的產生固然有對行政權力規范不力的原因,但其根源還在于不能合理地設計礦產資源的開發利用機制,為公權力尋租提供了可乘之機。在當前的制度框架下,礦產資源是歸國家所有的,采礦權人只能通過行政許可的方式取得資源的使用權,這種使用權是否穩定,很大程度上取決于行政權力。而礦產資源資產所有權的設立,將會最大限度地增強權利的穩定性,縮小行政權力不當干預的范圍,采礦權人也將有更為充分的依據保障其自身權益。這樣就能夠從內外兩個層面形成遏制礦業腐敗的機制。

  三、重構采礦權法律屬性的立法建議

  現行采礦權制度是礦產資源民事權與礦產資源管理權的合一制度,綜合了民事物權和行政管理權的雙重屬性,這使得采礦許可證同時承載了經濟職能和管理職能,進而導致了一系列問題。因此,在重構采礦權法律屬性的基礎上,應將采礦權中的兩種權利(力)屬性進行分離,并進行相應的制度改革。

  (一)分設礦產資源資產所有權和采礦許可權

  將現行采礦權分離為礦產資源資產所有權和采礦許可權:其中礦產資源資產所有權是民事財產權,體現國家所有者民事收益,是國家以民事主體的所有者身份出讓礦產資源資產所有權,市場主體作為受讓方支付資源對價,通過平等的市場交易獲得特定部分礦產資源資產的所有權;采礦許可權屬于政府行政監管權力的范疇,是行政機關對市場主體開發利用礦產資源資格的依法確認,應按照法定的行政許可程序實施。

  礦產資源資產所有權應是一種市場化的權利。在一級市場上,國家作為礦產資源的所有權人,可以通過招標、掛牌、拍賣的方式對資源進行市場化配置,市場主體支付資源對價后取得特定礦產資源資產所有權,其后可以根據意思自治和契約自由原則,在二級市場進行權利轉讓。行使礦產資源資產所有權的關鍵在于堅持競爭性的出讓方式,嚴格限制非競爭出讓。

  就采礦許可權而言,它是政府以管理者的身份對礦產資源的開發利用進行規劃和監管的公權力,與所有權人對礦產資源資產進行管理是不同的4,采礦許可權是“以產權主體行為為對象的監管,基于公共權力和行政法原則,防范監督各產權主體行為對資源環境的損害,可歸入公法實施的領域”[11]。市場主體盡管通過一級市場以有償的方式取得礦產資源資產所有權,但是對資源開發利用中的規劃、生產者的資格和能力、安全生產設施、自然生態保護等涉及公共安全和利益的問題,還需政府許可,經審查符合條件的頒發給采礦權許可證。取得許可證后,管理者還需實施有效監管,秉持以政府為主導的統一規劃管理制度,兼顧生態利益和經濟利益,對于礦產資源從傳統的資源視角轉向為資產管理視角,進而實現礦產資源的有效利用、監管及保護。[12]在整個監管過程中,如果采礦權人條件發生變化或出現法定情況,管理部門可以依法收回采礦權人的采礦權許可證照。由此可見,兩權分離后的采礦許可權已經脫離了民事物權屬性,變為了一種純粹的行政權力,是國家賦予權利人從事礦產資源開采活動的法律資格,受行政許可等法律法規的調整,體現公權屬性。

  (二)制度修改建議

  對采礦權法律制度進行完善,其重點在于相關權利(力)的設置、行使等問題,要通過制度的改革創新來優化礦產資源配置機制,提升資源利用效率。

  1.在《礦產資源法》的修改中,應明確區分現行采礦權中民事財產權和行政管理權兩種法律關系,分別設定各自的權利(力)行使規則

  建議在《礦產資源法》中規定國家實行礦產資源有償取得制度,市場主體向國家交納資源對價后取得相應的礦產資源資產所有權,從而明確該項權利的財產權屬性。除《礦產資源法》外,對《物權法》中的相關規定也應進行調整,不宜將采礦權繼續規定在用益物權中,在堅持礦藏屬國家所有的前提下,區分礦藏與土地、水流等其他自然資源的屬性差異,從制度上確立礦產資源資產所有權及其保護規則。

  2.我國現行《礦產資源法》原則上是禁止采礦權轉讓的,這一規定與現行采礦權是民事物權與行政許可權相復合的權利類型有密切關系

  采礦權中行政許可的公權屬性決定了其不可能自由流轉,否則行政機關對礦產資源開發利用賦權的行政許可就形同虛設了。而在兩權分離之后,這一障礙將不再存在,由于礦產資源資產所有權成為純粹的民事財產權,嚴格限制其轉讓已無必要,《礦產資源法》應秉承“原則可以轉讓、特殊情況不得轉讓”的原則,完善其具體轉讓規則,以實現礦產資源資產化。

  3.采礦權兩權分離之后,采礦許可權將成為完全意義上的行政許可權,是國家對礦產資源行使監管權的表現,不再具有物權屬性

  分離后的采礦許可權主要具有兩方面的內容:一是對國家所有的礦產資源的開采許可;二是對礦產資源一級、二級市場進行監管。因此,在《礦產資源法》中應明確規定,采礦許可的授予只能以批準申請的方式進行,自然資源主管部門通過對申請主體開采方案、資金技術、組織形式、安全環保措施等要素的依法審核,對于符合法定條件的賦予其開采資源的權利。在設定行政許可之后,主管部門還應對開采主體開發利用礦產資源的全過程進行必要的監管,包括后期督促權利人履行后續義務,如土地恢復、環境保護等工作。單獨設立采礦許可權后,《礦產資源法》應嚴格禁止開采資格的轉讓,因為這項權利是通過政府的行政許可取得的,是針對特定主體的資格認可,具有主體的特定性。如果取得開采資格許可的市場主體,在缺乏外部監管的情況下,將開采權利轉讓給其他主體,那么很可能在資源開發利用、環境保護、安全生產等方面出現問題,甚至會削弱國家對礦產資源的控制力,影響國家能源安全。因此,相關礦業法規應細化礦產資源開發利用的監管規則,實現從礦業市場準入到退出的動態的有效監管,為管理者行使監管權提供充分的制度依據。

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  注釋

  1《行政許可法》第十二條規定了需要進行行政許可的事項,其中包括“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等,需要賦予特定權利的事項”。
  22014年10月30日中共山西省委召開的煤炭管理體制專家學者座談會上,有專家指出:“2006年6月15日國務院國函【2006】52號文件中明確要求我省對新設立煤炭資源礦業權以招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式出讓。但是,我省至今未執行,是我國主要產煤省份中唯一未公開出讓過煤炭資源礦業權的省份。政府通過行政手段直接配置煤炭資源,過多干預市場,存在不公開、不公正、低買高賣的現象,導致可能的權力尋租”。
  32014年10月30日中共山西省委召開的煤炭管理體制專家學者座談會上,有專家指出:“這里有一筆賬,全省已設立礦業權約900億噸,價款當時按平均每噸3元作為底價算,省營大礦占一半,可以不繳價款,其他礦占一半,須繳價款,按底價算,應繳1350億元,實際收回600多億元,流失750億元,如果實行競價,則遠不是這個數目。這是前一段。后一段,主要是國營大礦收購小礦,在價款上問題不大,因為有省政府統一的公開定價,總資產有無高估,省營礦有待了解,省外企業明顯存在這樣的問題,如已暴露出的華潤收購案。一低一高,加上煤價高企,以致在山西形成了官商勾結,競相逐利的黑洞”。
  4有學者指出:“產權監管是以“權利—責任”為對象的監管,基于財產權利和民法原則,維護各產權主體的權利,督促履行其相應的責任,歸屬私法實施的領域”,參見劉尚希(2018)。

    王士亨.采礦權法律屬性的理論重構與制度改革[J].經濟問題,2020(01):27-36.
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