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印太戰略背景下日本對臺認知及政策

時間:2020-01-03 來源:世界經濟與政治論壇 作者:馬千里 本文字數:19693字

  摘    要: 印太戰略作為日本新的對外戰略,界定了日本新的對臺認知,進而形成了新的對臺政策。運用過程追蹤法的實證檢驗表明,基于印太戰略成為政治大國的戰略目的及促進與確立印太地區體現所謂西方民主、自由、法治和市場經濟的價值觀與國際秩序、壓縮中國海洋安全空間的同時拓展自身海洋安全空間及主導印太地區海洋秩序與經濟秩序等具體戰略目標,日本形成了在印太地區博弈層面謀求戰略性強化日臺實質性全方位關系的對臺新政策。隨著印太戰略調整,為因應中日關系正式改善,日本在對臺政策上趨于低調謹慎,但仍借助各種隱性手段在印太地區博弈層面謀求戰略性強化日臺實質性政治、安全和經濟關系。未來一段時期,日本仍將延續戰略調整后的印太戰略,對臺政策會更加低調謹慎,但卻會在印太地區博弈層面謀求進一步戰略性強化日臺實質性全方位關系,對此我們要高度警惕。

  關鍵詞: 日本印太戰略; 對臺認知; 對臺政策; 中日關系;

  在歷經十年的相關鋪墊準備后,2016年8月日本首相安倍晉三正式明確出臺實施印太戰略(Indo-Pacific Strategy)作為日本新的對外戰略。1由于地緣政治上“臺灣是印太地區的安全和戰略地緣中心”,故我們判斷日本必將其對臺政策納入印太戰略框架。2究竟日本在印太戰略構想中如何認知臺灣?在該戰略下實施何種對臺政策及該政策如何隨日本印太戰略調整而變化?厘清這些問題有助于中國在推進祖國完全統一進程中更有效應對日本這一僅次于美國的外部干擾力量。國內外學者對近年來日本強化對臺關系的政策動向進行了不少學理探討,主要從安倍政府對臺政策思維、蔡英文當局“媚日反陸”政策、冷戰后中日關系演變、中日地緣戰略競爭和民意等視角進行歸因分析。3也有學者從美日同盟與臺灣當局海洋政策勾連視角分析了日本對臺政策的海洋側面,拓寬了研究視域。4不過目前對日本印太戰略這一新對外戰略視角尚缺乏及時的學術觀照,而“日本對臺政策的一舉一動,莫不取決于、從屬于,同時也受制于日本對外戰略的基本目標”。5我們認為印太戰略作為日本新的對外戰略必然會界定日本新的對臺認知,進而形成新的對臺政策。故而試圖運用過程追蹤法,在探究日本印太戰略的內涵特征及戰略調整基礎上考察該戰略下日本的對臺新認知、政策預期及其實證檢驗,最后分析日本對臺政策的發展趨勢。

  一、日本印太戰略的內涵特征及戰略調整

  在對外戰略層面,2006年安倍第一次執政時既已開始關注印度洋及印太結合地帶的重要地位和現實意義,其時提出了日本印太戰略的原型即“兩洋交匯”與“擴大的亞洲”,2012年底第二次執政后又提出了該戰略的雛形“亞洲民主安全之鉆”與“印太”話語。6該戰略的內涵特征完全承襲自原型和雛形期,只是從2017年5月開始在未改變戰略目的和具體戰略目標前提下逐步進行了戰略手段調整。

  (一)日本印太戰略的內涵特征

  日本出臺印太戰略有國際體系、單元互動和單元三個層次的動因,它們界定了該戰略的內涵。在國際體系層次,日本認識到進入21世紀以來,國際力量均衡發生前所未有的巨大變化并對國際政治力學構成重大影響,而力量均衡變化的主角是中國和印度等新興國家。7這導致國際政治和經濟重心自大西洋東移,印太地區成為重要地緣戰略區域,日本認為需要調整地緣戰略重心以應對全球國際格局和地緣局勢的變化。在單元互動層次,與日本地緣鄰近且存在領土主權和海洋權益爭端的中國因迅速崛起而被其視為印太國際秩序尤其海洋秩序的最大“威脅”和安全上最大的防范、遏制對象。8在單元層次,包括安倍在內的日本政治精英集團對日本的國家定位和前景均持相同認知,即具有高度一致的“大國志向”,認為未來20年內日本綜合絕對實力并不弱,主張日本要有信心成為政治大國,保持“國際社會主要玩家”地位。9因此如何在印太地區這一新的重要國際政治角力和地緣戰略博弈舞臺上整合資源、獲取更多相對權力,以在與中國的競爭中實現“大國志向”就成為日本印太戰略要解決的核心問題,這也使得該戰略呈現出鮮明的自主性、主動性和對抗性特點。
 

印太戰略背景下日本對臺認知及政策
 

  安倍所做的代表日本印太戰略正式出臺的第六屆日本·非洲發展國際會議基調演說表明,該戰略標榜的目的是為實現“自由開放的印太”,而實質目的在于讓日本成為政治大國,其標志是成為聯合國安理會常任理事國。10為此而具體戰略目標有三:首要是政治目標,即促進與確立印太地區體現所謂西方民主、自由、法治和市場經濟的價值觀與國際秩序,占據對華“道義”制高點;關鍵是安全目標,主要針對海洋安全,雖然“經濟繁榮的追求”在表述順序上被列為該戰略的第二大支柱,但相關文件表明該戰略的關鍵著力點是海洋安全,即制約中國在太平洋和印度洋地區的實力延展,壓縮中國海洋安全空間的同時拓展自身海洋安全空間,保障自身主要海上航線和海上通道安全,謀取主導印太地區海洋秩序;基礎是經濟目標,即聯合美國主導印太地區經濟秩序。11

  與戰略目標相對應的戰略手段也有三:首要是政治手段,即“與共享基本原則和自由開放印太構想的國家或地區合作”,“在國際舞臺上和通過媒體就法治、航行自由、自由貿易等價值進行戰略溝通”,也即構建所謂民主政體“價值觀同盟”并開展價值觀外交,同時對華奉行所謂“不要為達到政治目的而利用經濟”的“政經分離原則”,不謀求切實改善中日關系;12關鍵是安全手段,即以日美同盟為基石、日美印澳四國合作為核心、日本與東盟并肩支持關系為關鍵點構建一個足夠廣泛的海洋安全合作網絡,重點幫助位于印太地區海陸淺縱深交通樞紐或海上通道節點處的越南、菲律賓、馬來西亞、印尼、緬甸、斯里蘭卡、肯尼亞等提升海洋安保能力并強化雙邊安全關系;13基礎是經濟手段,即構建競爭性區域合作機制,如為與中國“一帶一路”倡議競爭而積極推進跨太平洋伙伴關系協定(TPP)談判、實施“高質量基礎設施”援助和“亞非發展走廊計劃”,同時出于自身經濟利益考量繼續參與“區域全面經濟伙伴關系協定”(RCEP)和中日韓自貿協定談判。14

  (二)日本印太戰略的戰略調整

  如何處理對華關系是日本印太戰略的重要課題。事實表明,對中日關系而言“政經分離”歷來是個偽命題。15安倍二次執政后因政治競爭和安全矛盾數年來雖無意真正改善中日關系,但中日經濟社會發展過程中形成并持續擴大的內生性合作需求必然要求正常良性的中日關系并為其改善提供了基本動力。16此外因2017年1月上臺的特朗普政府奉行“美國優先”和貿易保護主義政策及其外交政策的不確定性,再加日本周邊外交缺乏成效,故改善中日關系、改觀望為較積極響應“一帶一路”倡議就成為安倍政府回應日本經濟社會對華合作需求、有效對沖美國經濟、外交政策風險及創造周邊外交成果以繼續穩定執政的重要對外政策舉措。

  因此以2017年5月安倍派自民黨二號人物、干事長二階俊博率團出席北京“一帶一路”國際合作高峰論壇為對華關系改善和趨于積極響應“一帶一路”倡議的開端,經2018年5月中國政府總理李克強訪日標志中日關系正式改善到2018年10月安倍訪華時稱“日中關系已進入由競爭轉向協調的新時代”為止,“中日關系重回正常發展軌道”,同時安倍明確表態“‘一帶一路’是有潛力的構想,日方愿同中方在廣泛領域加強合作,包括共同開拓第三方市場”。17在此背景下,考慮到“戰略”一詞的對抗性色彩,不僅中國會警惕“印太戰略”,而且亞洲各國因顧忌中國也難以表示贊同,故日本于2018年11月正式改“印太戰略”為“印太構想”以強調其開放性和經濟屬性,但出于安全上對抗中國的考慮“將在面對美國時稱為‘戰略’”。18這標志著日本印太戰略正式完成了戰略調整,但其實只是在未改變戰略目的和具體戰略目標前提下對戰略手段的部分調整。也即在首要性的政治戰略手段上保持構建所謂民主政體“價值觀同盟”并開展價值觀外交的同時營造中日雙邊協調關系;將基礎性的經濟戰略手段中“高質量基礎設施”援助與“一帶一路”競爭等調整為中日適度協調,選擇性限定參與“一帶一路”,在總體競爭中進行局部協調。19但安全上中日結構性矛盾如釣魚島、南海和安全保障等問題并未根本解決,日本2018年12月新版《防衛計劃大綱》針對中國一面更強,故關鍵性的安全戰略手段并無調整。20由此日本印太戰略在自主性和主動性之外,呈現出對抗性與對沖性并存的新特點。

  二、日本印太戰略構想中的對臺認知

  臺灣是中國領土不可分割的一部分,擁有極其重要的戰略地位。對中國來說,它扼守國家東南門戶,既是東南數省安全屏障,也是溝通南北航運的重要樞紐,更是海軍深入太平洋的最佳基地,當然也是外部勢力企圖遏制或侵略中國的關鍵據點。從地緣政治角度看,它不僅是東北亞與東南亞的關鍵連接點和印度洋太平洋海上交通線的戰略要沖,也是陸權與海權相抗衡的力量交接點和海上強國構建封鎖亞洲大陸板塊型國家“第一島鏈”的中心點。歷史上,中國臺灣如此重要的戰略地位支撐起了地區大國各種各樣的戰略目的,既包括進攻性的也包括防御性的。21

  在擴張主義政策下,日本早在戰國時代(1467-1603年)即有領導者織田信長和豐臣秀吉覬覦臺灣,隨后德川幕府(1603-1868年)早期的1616年日本首次大規模出兵侵臺,終告完全失敗。22后因德川幕府于1638年實施鎖國政策,對臺侵擾活動沉寂。明治維新后日本在“開拓萬里波濤,布國威于四方”這一向東亞鄰國擴張的對外戰略下興起“征臺論”,明治政府在國力尚弱的1874年即擬定《臺灣番地處分要略》并于是年侵臺,甲午戰爭后終強行割占中國臺灣。二戰期間日本在“大東亞共榮圈”這一更具野心的侵略擴張戰略下視臺灣為攻占東南亞的橋頭堡。二戰后作為戰敗國的日本奉行“先經濟后軍備”國策,對外戰略上追隨美國,故長期與臺灣的蔣介石集團保持“邦交關系”以對抗社會主義陣營,后中美戰略靠攏,日臺旋即“斷交”、中日恢復邦交,日本在政治上與臺保持冷淡關系,嚴格限制一定級別官員訪臺。冷戰結束至2006年安倍第一次執政前,日本因長期經濟低迷,面對經濟快速發展的中國,經短暫日美同盟“漂流”狀態后對外戰略上選擇強化追隨霸權國美國以共同牽制中國,為此2005年日美安保磋商委員會首次明確將“鼓勵通過對話和平解決臺海問題”列為亞太地區“共同戰略目標”,同時日本刻意提升日臺政治關系、進行日臺安保對話和接觸。23可見日本在不同歷史時期因對外戰略不同而對臺認知不同,進而形成了不同的對臺政策。

  2006年安倍第一次執政時中國開始全面崛起,美國因深陷阿富汗、伊拉克戰爭而霸權相對衰落,在新的國際格局下,為有效牽制中國并成為政治大國,受核心智囊岡崎久彥等人影響,擁有“戰略外交”意識的安倍從全球戰略布局出發提出印太戰略的原型“兩洋交匯”與“擴大的亞洲”概念并鼓吹“價值觀外交”,凸顯對外戰略的自主性與主動性而非完全追隨美國。24與此同時岡崎久彥積極宣揚兩洋視野下臺灣之于日本的極端重要性。他認為扼守南海北口的臺灣如果被中國大陸“控制”,南海將成為中國內海,日本南方航路將受制于中國,進而若新加坡依附中國,中國將控制南海的兩個出口,日本經印度洋進口的石油等戰略物資將不得不遠繞至龍目海峽和菲律賓以東海域輸入,因此兩岸統一將對日本造成致命影響。25他公然表示“臺灣如以和平名義交給中國,美國將失去亞洲的信賴。在經濟上華僑控制的東亞地區會變成中國的勢力范圍。這對日本來說相當于國際政治的地殼運動”。26也即認為無論兩岸以何種方式統一日本都必須反對,顯示出印太戰略構想初期即與美國不同的對臺認知。

  經過五年蟄伏,2012年底安倍再次執政時,印太戰略構想的主要內涵特征已基本成型,該構想下的對臺認知也更加戰略化和海洋安全化。首先,不再僅僅從中日雙邊關系看待“以臺制華”的戰術作用,而是從地區國際戰略和戰略經濟高度視臺灣為其印太地區“價值觀同盟”的核心成員。安倍在2013年1月18日所做的《大海之恩惠:日本外交新五項原則》對外政策宣示中刻意營造價值觀符號化的“海洋國家”與“大陸國家”之對立,鼓吹“大陸國家”的“威脅”,渲染西方“自由民主”價值觀的優越性并依其開展“價值觀外交”,標榜日本為“亞洲最大的海洋民主國家”以區別于“大陸國家”中國,進而指出,“從現在起,日美同盟必須建立一個足夠廣泛的網絡以確保環兩洋的安全與繁榮”,“對日本來說,它與美國的其他盟友和伙伴的緊密聯結將顯得空前重要”,同時“對于有賴于海洋以確保安全與繁榮的日本來說,型塑其外交的另一個至關重要任務是加強與海洋亞洲的緊密聯結”。27這里安倍沒有指明“海洋亞洲”是否包括臺灣,但在他兩天后出版的《邁向新國家》一書中專辟“日本、亞洲與中國”一章闡述其亞洲外交,將中國與“海洋亞洲”對立且分化施策,對華僅重視經濟關系,而“海洋亞洲”則是其“邁向新亞洲外交”的目標區域,其中從戰略經濟高度專門強調中國臺灣的重要性,鼓吹“日本要成為亞洲最開放的國家,東南亞、韓國、西南亞自不必說,從地域上看也必須把臺灣納入進來”。28

  其次,日本政治精英集團一改長期以來在日臺政治關系上因忌憚中國政府反對而采取的低調策略,在政府文件中儼然視臺灣為“主權國家”并公然從“價值觀同盟”、鼓舞“臺獨”勢力和拉攏臺灣民心角度戰略性定位日臺政治關系!度毡就饨凰{皮書》自2014年度開始采用與主權國家相同的方式來闡述臺灣,將之明確細分、標識為日臺關系、“內政”和“外交”欄目,而非之前不加細分地合為一段描述。該藍皮書自2015年度開始對日臺政治關系的定位由“根據1972年日中聯合聲明,日本與臺灣的關系保持為非政府實務關系”修改為“根據1972年日中聯合聲明,日本與臺灣的關系保持為非政府實務關系。對于日本而言,臺灣是與日本共有自由、民主、基本人權、法治等基本價值觀以及有密切經濟關系與人員往來的重要合作伙伴和重要朋友”。29而日本主要領導人的表現更是一反常態:2016年1月16日一貫主張“臺獨”的民進黨贏得新一屆臺灣地區領導人選舉,結果甫一宣布,外相岸田文雄立即罕見地用書面形式發表“臺灣‘總統’選舉結果的外務大臣談話”表達祝賀,強調將進一步深化日臺合作與交流;30兩天后首相安倍則在國會公然聲稱“臺灣是日本的老朋友,‘總統’選舉是臺灣的自由與民主主義的證明,我由衷地表示祝賀之意,同時也高度期待今后日臺雙邊擴大合作”。31

  最后,從海洋安全方面聚焦臺灣對于日本的重要價值并提出相應政策構想。2013年12月出臺的二戰后第一份《日本國家安全保障戰略》指責中國試圖用武力改變海洋秩序,認為臺灣海峽兩岸近年雖不斷深化聯系,但因“兩岸軍事平衡已發生變化”故兩岸關系暗含潛在不穩定性,表達出對兩岸分裂現狀難以為繼的“擔憂”,隨后指出,“從波斯灣、霍爾木茲海峽、紅海及亞丁灣至印度洋、馬六甲海峽、南海直至日本近海的海上生命線,是從中東至日本的海上能源和資源運輸生命線,對日本至關重要”,“作為海洋國家,要與各國保持密切合作,依據有關航行和飛行的自由與安全相關國際法等以和平手段解決國際爭端,積極主導確立這種依據法治的國際秩序,維護和發展‘開放與穩定的海洋’。具體來說就是要對海上生命線上的各種威脅采取必要的防范措施以確保海上交通安全,同時推進與各國的海上安全保障合作”,日本“要注重構建國際網絡”、“進一步提升雙邊和多邊海洋安全保障聯合訓練等協調合作機會與合作水準”,并“支持這條海上生命線的沿岸國家等提升海上保安能力,同時與那些同日本存在戰略利益關系的伙伴加強合作關系”。32日本“海上生命線”南海直至日本近海段自然涵蓋臺灣,“沿岸國家等”和“戰略利益關系的伙伴”措詞隱晦地表達出這一點,再加臺灣重要的地緣政治地位,《日本國家安全保障戰略》實際表明臺灣是日本欲聚焦“海上生命線”,壓縮中國海洋安全空間、拓展自身海洋安全空間并主導印太海洋秩序。其具體措施暗含盡力維持兩岸分裂狀態、對兩岸統一要采取防范措施及將臺灣納入其海洋安全合作網絡、提升臺灣海上安保能力并加強“雙邊”和“多邊”海洋合作關系。

  可見,在印太戰略構想中,日本政治精英集團對臺灣的認知發生了不同于以往的新變化,認為臺灣之于日本的重要性比以往更加突出,它不僅是中日關系上“以臺制華”的“政治牌”,也是海洋安全上壓縮中國海洋安全空間、拓展自身海洋安全空間并主導印太海洋秩序的關鍵抓手,更是整體對外戰略上構建印太地區“價值觀同盟”以促進和確立該地區所謂西方民主、自由、法治和市場經濟價值觀與國際秩序的核心成員。正如日本外務省“20年后的亞太地區秩序與日本的作用”研究會2015年報告所稱,“對于日本來說,臺灣在創建并維持一個必要的及穩定的國際環境方面有極大的影響力”。33

  三、日本印太戰略正式出臺后的對臺政策預期及其實證檢驗

  根據日本印太戰略構想中的對臺認知,我們預期2016年8月27日該戰略正式出臺后,日本在總體對臺政策上會于印太地區博弈層面謀求戰略性強化日臺實質性全方位關系。具體來說在首要的政治關系上會以《日本外交藍皮書》的最新定位高調謀求形塑政治“戰略伙伴關系”;在關鍵的安全關系上會以海洋安全為核心尋求構建安全準“同盟”關系,并努力將臺灣納入其印太多邊海洋安全合作網絡;在基礎的經濟關系上會從海陸對立、強化與所謂“海洋亞洲”聯結和主導印太地區經濟秩序出發推進“日臺經濟一體化”、強化對臺經濟控制。隨著日本印太戰略調整,因應2018年5月中日關系正式改善,預期日本在對臺政策上會趨于低調、減少對中國政府的刺激,但仍會在印太地區博弈層面進一步謀求戰略性強化日臺實質性全方位關系。對相應預期的實證檢驗如下。

  在首要的政治關系上,日本政府在印太戰略正式出臺實施后確實開始高調形塑日臺政治“戰略伙伴關系”。第一,試圖從根本關系性質入手改變日臺關系的非官方性質而向“官方關系”邁進。2017年1月日本將對臺交往窗口機構“公益財團法人交流協會”更名為“公益財團法人日本臺灣交流協會”以突出日臺關系的“官方性”,“媚日反陸”的蔡英文當局隨即效仿,將對日交往窗口機構“亞東關系協會”更名為“臺灣日本關系協會”,日方稱兩機構共同于2017年更名表明“這正是日臺關系史上具有里程碑意義的一年”。34第二,打破常規,公開派出內閣副大臣級官員以官方身份訪臺,企圖形成新慣例乃至將其制度化。1972年日臺“斷交”后日本已有不少內閣副大臣級官員訪臺,但都是個人名義。2017年3月日本卻首度派總務副大臣赤間二郎以官方身份訪臺,打破日臺“斷交”后恪守45年的常規,蔡英文就此稱“日本派遣1972年以來最高層級的官方代表到臺灣出席活動”,再加日臺交往窗口機構更名,“這些新的氣象,代表臺日關系已經邁入新的階段”。35第三,在官方公文中試探性挑戰一個中國原則以提升日臺政治關系。2018年2月花蓮地震后日本首相官邸官網公布了一封標題為“安倍內閣總理大臣發給蔡英文‘總統’慰問訊息”的慰問信,并公然以“蔡英文‘總統’閣下”為抬頭,不過一個半小時后標題改為“安倍內閣總理大臣的慰問訊息”并刪掉了抬頭,日本政府發言人菅義偉稱修改乃因慰問信是面向廣大臺灣民眾而非中國政府抗議。36日本此舉透出是否制造“兩個中國”或“一中一臺”全由它自主決定、完全不顧忌中國政府感受的信號,以此表達對“臺獨”分裂勢力和臺灣當局的強烈支持。第四,在臺灣當局關切的重大國際事務上明確表達堅決支持立場。對于蔡英文當局因拒不承認“九二共識”而被只有主權國家方可參與的聯合國專門機構國際民航組織(ICAO)和世界衛生組織(WHO)拒絕參與,日本無視癥結所在,故意以所謂“人權”和“人道主義”理由支持臺灣參與,顯示支持“臺獨”勢力分裂中國的戰略意圖。2016年9月,日本政府發言人菅義偉就臺灣未能受邀參加ICAO大會表示“基于國際民航的安全需確保穩健發展的務實觀點來看,日本政府希望臺灣能以某種形式參加國際民航組織的大會”;372017年5月菅義偉又就臺灣企圖參與世界衛生組織大會(WHA)表示一直支持臺以觀察員身份參與并將支持下去且不會改變,認為“這是加強因應公眾衛生危機的做法”。38不過隨著日本印太戰略逐步調整,為因應2018年5月以李克強總理訪日為標志的中日關系正式改善,該月日本“黃金周”期間只有兩小團日本在野黨國會議員訪臺,執政的自民黨國會議員無人參加,這與往年形成鮮明反差,隨后李克強訪日期間安倍承諾“日方將按照日中聯合聲明的規定,僅會與臺灣保持民間往來”,這表明日本在處理敏感的對臺政治關系上轉趨低調。39不過在低調中仍隱藏著努力謀求進一步戰略性強化的企圖。2018年10月臺灣“雙十節”時90歲高齡的安倍母親安倍洋子以“私人受邀”身份參加“臺北駐日經濟文化代表處”舉辦的慶祝酒會,但“日臺交流協會”會長大橋光夫在致詞時卻稱她是“安倍的代理人”,“日華議員懇談會”會長古屋圭司則直接表示“安倍母親出席酒會并致詞代表安倍首相對臺日之間的信賴堅固不搖”。40此外,鑒于臺灣地區選舉政治特點,日本制度性深化政治敏感度低的地方、行業友好交流合作以夯實日臺政治“戰略伙伴關系”民意基礎的新態勢值得關注。據統計,2015年9月至2016年8月日臺共締結33件地方、行業友好交流合作協議,主要為姐妹城市和鐵道;印太戰略提出后的2016年9月至2017年8月同期增至54件,2017年9月至2018年8月又增至59件,締結友好交流合作協議的領域具體化至姐妹醫院、港口、機場和博物館等;2018年9月至2019年8月締結數雖微降至49件,但協議領域卻進一步擴大、深化至產學研、智庫和科研機構,可見日臺政治“戰略伙伴關系”的民意基礎呈現行業覆蓋面趨廣、由非特定民眾向特定社會精英拓展的新特點。41

  在關鍵的安全關系上,日本以海洋安全為核心,實施一系列行動尋求構建日臺安全準“同盟”關系并努力將臺灣納入其印太多邊海洋安全合作網絡。第一,公開謀求構建日臺雙邊海洋安全合作機制。在安倍胞弟岸信夫對蔡英文當局的積極運作下,日本成功利用日臺圍繞沖鳥礁的矛盾沖突成立了“日臺海洋事務合作對話”機制并將其演變為雙邊海洋安全合作機制。2016-2018年每年一屆的“日臺海洋事務合作對話會議”日本準軍事機關海上保安廳均與會,臺當局“國家安全會議”也曾與會磋商,2016年會議就漁業、海上搜救和海洋科技等合作議題進行討論,2017年進一步簽署了《日臺海難搜索救助合作備忘錄》,2018年則公開宣稱雙方就海上安全合作等進行了坦率深入的意見交換。42值得注意的是,日本海上保安廳與臺灣“海巡署”依據《日臺海難搜索救助合作備忘錄》而保持密切合作關系,2019年5月雙方實施艦機協作成功救助日本漁民,接下來日臺很可能以海難救助合作為掩護進行海上準軍事力量乃至軍事力量協同演習。43第二,積極推進日本版“臺灣關系法”立法進程,企圖為構建日臺安全準“同盟”關系提供所謂法律保障。2017年5月日本前防衛副大臣、眾議院議員長島昭久在臺北舉辦的“海內外臺灣國是會議”上提議促進日臺戰略對話,制定日本版“臺灣關系法”,由日本國家安全保障會議與臺灣當局“國家安全會議”建立分享情報與累積互信的機制;44同年12月日本眾議員、時任自民黨青年局長鈴木馨佑出席“臺美日三邊安全對話研討會”時聲稱,臺美日需要共同分享偵監中國大陸的情報,目前自民黨內友臺小組已正式啟動對日本版“臺灣關系法”的討論,思考可行的合作形式與具體項目,黨內完成草案后會提案,進而啟動官方程序。45日本政治精英的言論表明日本主要基于構建日臺安全準“同盟”關系考量而推進該“法”,雖然該“法”一旦通過將會使整體日臺關系“法律化”和“制度化”。此外鈴木馨佑特別強調該“法”的研議工作是由安倍首相胞弟、眾議員岸信夫在領導,故意讓外界產生它已成為執政黨既定政策的判斷,一旦日本國會通過該法案,日本將可依據此“法”直接介入臺灣問題,甚至將其與《周邊事態法》結合起來,一并拉攏美國進行軍事介入。46第三,積極“協防”臺灣,威懾中國大陸。因蔡英文當局拒不承認“九二共識”,支持縱容各種“臺獨”活動、煽動兩岸敵意、升高兩岸對抗,中國大陸實施艦機“繞島巡航”予以警告,但日本卻針鋒相對展現積極“協防”臺灣的意圖。2017年9月日本海上自衛隊與美軍在從琉球群島到臺灣南方的?沼蜻M行了為期3天的潛艇、空中攻擊因應訓練;47同年11月解放軍3艘軍艦繞臺巡航時,日本反潛機緊急升空“監視”;48另外日本多位潛艇產業界技師受聘臺灣協助建造潛艇,尤其在潛艇焊接技術上提供專業指導,彌補臺相關人才之不足,隸屬臺灣當局防務部門的“國防安全研究院”稱此為蔡英文當局“國艦國造”計劃當中日臺間的重大“突破”。49第四,日本努力將臺灣納入其印太多邊海洋安全合作網絡。2018年3月美日印澳于東京舉行首次“四方安全對話+”(Quad-Plus)會議時正式邀請臺灣出席并讓其擔任與談和講者等角色,探討印太戰略下的海事安全合作和如何應對“一帶一路”等議題,臺媒認為這是臺灣的“外交”突破。502018年5月中日關系正式改善后,日本在對臺安全關系上趨于低調,不過仍謀求進一步戰略性強化。2018年7月臺風過境臺灣北部海域,臺灣“海軍”和“海巡署”艦艇轉往高雄港避風之際,日本海上保安廳3艘大型公務艦遠離自身所在的橫濱等管區經臺北南下高雄,且它們在通過臺北后關掉自動識別系統(AIS)直至接近高雄港時才重新開啟,在高雄外海靜靜“潛伏”一天后分成兩個箭頭繞臺離去,整個過程行蹤詭異,而“海巡署”卻辯稱日艦為躲避臺風而暫停高雄外海,日臺雖低調但有悖常理的行為客觀上傳遞出日臺存在軍事默契乃至軍事合作及日本針對中國大陸繞臺而繞臺“協防”臺灣、威懾大陸的信號,引起臺媒關注;51次月“臺美日三邊安全對話”2018年度會議邀印澳學者與會并因此自是年起改稱“印太安全對話”,主題為所謂“探討理念相近國家如何合作促進區域和平及穩定”,凸顯日臺印太多邊海洋安全合作網絡在低調改名中進一步強化;522019年3月蔡英文在《產經新聞》專訪時直接吁求與日本在安全合作上提高對話層級,日本政府在回應時表現低調,僅稱對臺一貫維持非政府間實務關系并會在此基礎上適當對應,不過5月日本臺灣交流協會便與臺灣當局外事主管部門和美國在臺協會臺北辦事處共同舉辦“網路安全與新興科技國際研習營”,加強所謂“理念相近國家在資安及科技領域的合作交流”,顯示日臺安全準“同盟”在網絡安全領域的深化。53

  在基礎的經濟關系上,日本利用臺灣經濟對日本的依附性,以探求日臺戰略經濟合作和將臺灣納入其主導的區域一體化機制為手段戰略性推進“日臺經濟一體化”、強化對臺經濟控制。臺灣于二戰后回歸中國,但經濟上并未因脫離殖民經濟而能正常發展,反而由于兩岸尚未統一和日本經濟力量重返等因素步入了以代工產業為典型代表的另一類“依附型經濟發展”模式,至今仍無法擺脫,臺灣主要產業、大中型企業幾乎都為日資或日企掌控,臺灣民眾與企業從技術、資金、生產到消費均離不開日本所設下的經濟框架,日臺經濟關系從1980年代開始已逐步從二戰后的互補性整合關系轉換成日本對臺灣的支配關系。54在印太戰略下,為與日本渲染的所謂“大陸國家”中國對抗、強化與所謂“海洋亞洲”的聯結和主導印太地區經濟秩序,日本高度重視中國臺灣地區的作用。第一,積極探求以印太戰略與蔡英文當局“新南向政策”對接為牽引的戰略經濟合作。蔡當局“新南向政策”的主策略為推動科技人文等軟實力、供應鏈、區域市場和人與人的“四大連結”,對象為東盟、南亞、澳大利亞和新西蘭,并政治性規定“和友我國家建立策略聯盟關系,共同開拓和東協及南亞國家之各項連結”。55由此與日本印太戰略頗多契合之處且都具有突出政治考量的戰略經濟性質,再加臺灣對日本經濟的依附性及勾連日本與東盟和大洋洲的地緣戰略優勢,故而日本積極探求對接蔡當局“新南向政策”。日本官方的貿易振興機構(JETRO)與受臺灣當局經濟主管部門“國際貿易局”委托的臺灣“對外貿易發展協會”(TAITRA)共同推廣“臺日企業合作拓展第三地”項目,制定了具體的宣傳、考察、媒合三部曲,截至2017年3月已推動訪談臺日企業在第三地市場成功案例、舉辦“臺日合作成功案例說明會”和“臺日產業合作采購洽談會”等。562018年6月日本與臺灣成立經濟戰略對接機制“日臺第三地市場合作委員會”并于當年接連召開兩屆會議,希望全面推動日臺經濟、智慧財產、關稅等重要領域合作和強化經貿關系。57為便利戰略經濟對接,日本還積極優化對臺制度設計,僅2016年11月至2018年11月間便與臺灣簽署了《日臺強化產品安全領域之交流與合作備忘錄》《日臺關務合作及互助協定》《日臺優質企業相互承認協議》《日臺中小企業支援及促進中小企業合作備忘錄》和《日臺檔卷資訊交換相互合作備忘錄》。58第二,努力將臺灣納入其主導的區域一體化機制“全面與進步跨太平洋伙伴關系協定”(CPTPP)。在美國特朗普政府2017年1月退出美國主導的號稱綜合性、高水平、代表21世紀新型自由貿易協定的“跨太平洋伙伴關系協定”(TPP)后,日本優先選擇了主導談判和簽署保留超過95%TPP內容的CPTPP而非東盟發起、有中日共同參加的“區域全面經濟伙伴關系協定”(RCEP)以在綜合國力相對中國處于劣勢情況下于亞太乃至印太區域一體化過程中確立對華制度優勢、獲取規則收益。59主導CPTPP的日本也將主導擴大成員、開放第二波會員加入的協商,日本政府各界無視CPTPP為具有主權意涵和官方性質的協議而明確支持臺灣加入,日本政府發言人菅義偉2017年6月在記者會上表示歡迎臺灣加入并強調“將提供必要的情報給以臺灣為首的對CPTPP表示關心的國家和地區”。602018年5月中日關系正式改善后,日本針對臺灣當局要求加入CPTPP在表態上趨于低調,不過在民進黨籍“立委”邱志偉等人2019年1月訪日強烈表達臺參與CPTPP意愿時仍回應稱,歡迎符合自由開放國際貿易規范的經濟體包括臺灣加入,日方歡迎臺加入的立場不變,并建議臺因CPTPP是共識決,希望臺灣同步洽請其他會員國協商一起進行。612019年10月日本“日華議員懇談會”會長古屋圭司在臺與蔡英文會談時稱“基本上日本全面支持臺灣加入CPTPP,我們跟理念相近國家一起合作,推動臺灣加入”。62可見日本一直努力將臺灣納入其主導的區域一體化機制以戰略性推進“日臺經濟一體化”、強化對臺經濟控制。正如《日本經濟新聞》在CPTPP簽署后報道稱“今后的課題并非是單純增加參加國和地區,而應帶著戰略性擴大TPP。拉攏對TPP顯示出興趣的韓國和臺灣,將對試圖主導亞洲經濟秩序的中國構成牽制。TPP的價值取決于日本如何運用”。63

  四、日本對臺政策的發展趨勢

  實證檢驗表明,日本印太戰略界定了日本新的對臺認知,進而形成了新的對臺政策,其戰略調整也帶來了對臺政策的相應變化,這也驗證了日本對臺政策取決于日本對外戰略的判斷。因此日本對臺政策的發展趨勢取決于日本對外戰略的發展演變。

  國際體系、單元互動和單元三個層次的動因界定了日本對外戰略的發展演變。從國際體系層次看,國際政治和經濟重心將進一步自大西洋東移,印太地區的地緣戰略重要性會更加突出。國際貨幣基金組織(IMF)2019年4月《世界經濟展望》分析認為,2020年后,“中國和印度將實現強勁增長,而其他發達經濟體和新興市場經濟體的增長較慢”。64鑒于國際力量平衡變化的主角仍將是印太地區的中國和印度,因此日本會繼續以印太地區為地緣戰略重心來應對全球國際格局和地緣局勢的變化。

  從單元互動層次看,由于與日本存在領土主權和海洋權益爭端且持續崛起的中國扼守對其至關重要的海上能源、資源運輸生命線之南海、臺灣段,故如何處理中日關系仍是日本對外戰略的重心所在。2018年中日GDP按現價美元計算分別為13.41萬億和4.97萬億,IMF分析每年實際GDP增速中國2019-2021年均將不低于6.0%、2022-2024年略有下降但均將超過5.5%,而日本2019-2024年均將為0.5%左右、不會超過1%。65可見在能夠科學預測的5年期內,經濟力量上日本相對于中國將持續處于弱勢。對于中國來說,持續增長的經濟力量將能更有效地轉化為軍事力量以捍衛領土主權和合法權益,中共十九大報告明確提出軍隊確保到2020年戰略能力有大的提升且力爭到2035年基本實現現代化。66因此中國在涉及東海、臺海和南海等海洋問題上捍衛領土主權和合法權益的能力會更強,進而有助于它增進相對權力。由于國際無政府狀態導致求生存的國家永無停息地采取自助行為并尋求控制和塑造自身所處的國際環境,無法不面對的結構競爭壓力驅使它們實施“權力最大化”行為,即它們想要更多的而非更少的相對權力并量力而行地追逐之,這構成了它們的“國家利益”。67所以對于2007年即已在“海洋憲法”《海洋基本法》中以國家意志明確自身“海洋國家”國家定位和“主導國際海洋秩序的形成與發展”這一彰顯海權擴張內涵對外戰略目標的日本來說,它認為中國海洋安全能力的提升將會嚴重削弱其相對權力,故必將繼續視中國為國際秩序尤其印太海洋秩序的最大“威脅”和安全上的最大防范、遏制對象。682019年9月日本最新版《防衛白皮書》已反映出這種認知趨勢,它改變多年來闡述外國防衛政策和軍事動向時依次美國、朝鮮半島再中國的順序,在緊接其盟國美國后即對中國軍事動向給予詳述,指責“中國正試圖基于與現有國際秩序不相容的單邊主張以強力方式單方面改變現狀,軍事活動在包括東海在內的?疹I域呈擴大化、活躍化態勢”,認為“中國的這些軍事動向及國防政策和軍事力量的不透明性,在安全上引起了包括我國在內的地區和國際社會之強烈關注,今后也必須予以嚴重關切”。69不過,鑒于中日經濟社會發展過程中持續擴大的內生性合作需求和面對美國單邊主義、貿易保護主義抬頭而中日具有維護多邊主義和自由貿易的共同利益,因此中日均有進一步改善、協調雙邊關系的內在需要。2019年9月26日中日外長會談確認來年春季中國國家主席習近平將作為國賓訪問日本,雙方一致同意進一步發展雙邊交流與合作,力爭實現“日中新時代”。70可見中日關系的持續改善勢頭。

  從單元層次看,由于一國戰略文化塑造該國政治精英集團的集體認同并影響他們為實現安全目的所選擇的相應目標與手段,而日本戰略文化具有大國志向和大國意識特點,再加在可科學預測的5年期內,即2024年以前日本仍將維持世界第三大經濟體地位,且其在半導體制造設備行業、工業機器人、機床、高端材料等先端科技領域的世界領先地位短期內難以改變,日本的綜合絕對實力仍將不弱,所以安倍政府之后的日本政治精英集團仍將具有向政治大國邁進的戰略偏好。71

  三個層次的動因使日本對外戰略在可科學預測的5年期內整體上將延續2018年5月戰略調整后的印太戰略。72不過政治戰略手段上會進一步加強中日關系協調,使得日本對外戰略在延續自主性、主動性和對抗性的同時對美對沖性特點更加突出。由此日本對臺政策也將基本延續2018年5月后的政策,為避免損害中日關系進一步改善大局,日本在處理涉臺問題時會更加低調謹慎,不過由于中日關系具有鮮明的“假朋友”特征,為占據對華“道義”制高點、壓縮中國海洋安全空間的同時拓展自身海洋安全空間、保障自身所謂主要海上航線和海上通道安全及主導印太地區海洋秩序與經濟秩序,它仍會在印太地區博弈層面進一步謀求戰略性強化日臺實質性全方位關系。73具體來說,日本不會高調謀求形塑日臺政治“戰略伙伴關系”,但將通過進一步制度性深化政治敏感度低的地方、行業友好交流合作等隱性方式來夯實日臺政治“戰略伙伴關系”的民意基礎;不會公開響應臺灣當局加強日臺安全合作的吁求,但很可能會低調推進日本版“臺灣關系法”立法進程以增強對華安全博弈籌碼、暗中加強與臺灣當局的“協防”默契、以智庫交流等非官方形式將臺灣發展成其印太多邊海洋安全合作網絡的重要節點;不會高調表態歡迎臺灣加入CPTPP,但仍會積極探求加強日臺戰略經濟合作、推動將臺灣納入其主導的區域一體化機制以推進“日臺經濟一體化”、強化對臺經濟控制。

  五、結 語

  印太戰略作為日本新的對外戰略,界定了日本新的對臺認知,進而形成了新的對臺政策,即在印太地區博弈層面謀求戰略性強化日臺實質性全方位關系。具體來說,在政治、安全和經濟三個主要方面,日本在印太戰略正式出臺實施后開始高調形塑日臺政治“戰略伙伴關系”,以海洋安全為核心實施一系列行動尋求構建日臺安全準“同盟”關系并努力將臺灣納入其印太多邊海洋安全合作網絡,利用臺灣經濟對日本的依附性探求日臺戰略經濟合作和將臺灣納入其主導的區域一體化機制戰略性推進“日臺經濟一體化”、強化對臺經濟控制。隨著戰略調整,日本印太戰略在自主性、主動性和對華對抗性特點之外,開始具有以中國對沖美國的對沖性新特點。為因應2018年5月中日關系正式改善,日本在對臺政策上趨于低調謹慎,但仍借助各種隱性手段在印太地區博弈層面戰略性強化日臺實質性全方位關系。

  從日本對臺政策的發展趨勢看,國際體系、單元互動和單元三個層次的動因使得日本對外戰略在可科學預測的5年期內整體上將延續2018年5月戰略調整后的印太戰略,只是政治戰略手段上會進一步加強中日關系協調。日本對臺政策也因此將基本延續2018年5月后的政策,即會更加低調謹慎處理涉臺問題,但卻仍會在印太地區博弈層面謀求進一步戰略性強化日臺實質性全方位關系。所以日本對臺政策的發展趨勢值得我們高度警惕。在推動兩岸關系和平發展、推進祖國和平統一進程中,我們對于日本印太戰略下對臺政策的嚴重危害要高度重視、及時應對。

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  注釋

  1因“戰略”一詞容易引起中國警惕,2018年11月日本政府改稱“印度太平洋構想”,但實質未變。為突出其戰略實質,本文仍稱之為“印度太平洋戰略”,簡稱“印太戰略”。詳見安倍印太“戰略”改稱“構想”的對華考量[EB/OL].https://cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/33050-2018-11-14-05-00-30.html.
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