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體育治理主體的結構困境與實現途徑

時間:2020-01-14 來源:廣州體育學院學報 作者:李金鎖,張艷芳 本文字數:8247字

  摘    要: 采用文獻資料法,在“推進國家治理體系和治理能力現代化”的背景下,對治理與體育治理概念進行梳理,探討體育治理主體的結構困境與實現路徑。研究認為:政府部門力不從心,導致體育資源調節失序;市場企業力淺待育,導致體育資源配置失衡;社會組織力弱難濟,導致體育資源調動失能,是體育治理體系所遇到的現實問題。因此,需要重構體育政府權能,為多元主體騰挪空間;有序體育市場參與,為多元主體重塑關系;扶持體育社會力量,為多元主體建立格局,從而發揮體育資源配置的最佳效應,最終形成多元共治的體育善治格局。充分調動多元力量參與體育治理,從而形成橫縱向網絡模式,使體育治理在目標差異、責權劃分、利益分配中形成一種平等、協商、合作和參與的共治局面,為體育治理良性發展鋪平道路。

  關鍵詞: 體育治理; 全面深化改革; 主體; 善治; 實現路徑;

  Abstract: By using the method of literature,under the background of " promoting the modernization of national governance system and governance ability",this paper sorts out the concepts of governance and sports governance,and probes into the structural dilemma and realization path of sports governance subject. The research shows that: the government departments are unable to do their best,which leads to the disorder of sports resources regulation; the market enterprises are not strong enough to be educated,which leads to the imbalance of sports resources allocation; the social organization is weak,which leads to the disability of sports resources mobilization,which is the practical problem encountered by the sports governance system. Therefore,it is necessary to reconstruct the power of sports government to make room for multiple subjects; orderly sports market participation to reshape the relationship between multiple subjects; support sports social forces to establish a pattern for multiple subjects,so as to play the best effect of sports resource allocation,and finally form a pattern of good sports governance with multiple co governance. Fully mobilize multiple forces to participate in sports governance,so as to form a horizontal and vertical network mode,so that sports governance can form a co governance situation of equality,consultation,cooperation and participation in the goal difference,division of responsibilities and rights,and benefit distribution,and pave the way for the sound development of sports governance.

  Keyword: Sports governance; comprehensive deepening reform; subject; good governance; realization path;

  當今我國社會正處在一個無盡變革的時代浪潮之中,流動性、復雜性、不確定性的時代特征,要求我們及時回應時代需求,處理好社會可持續發展所遇到的諸多問題,于是,“治理”概念進入到人們的視野之中。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”,就是對社會改革的頂層設計、系統部署和全局把握,作為全面深化改革的總目標,“社會治理體系”中的“體育治理”,同樣是值得我們思考的重大問題。“把黨的決定貫徹到我們體育戰線,就是要堅持依法治體,不斷完善體育治理體系,推進治理能力現代化”[1]。體育中承載著全面建成小康社會“中國夢”的實現,全民族身體素質提升、健康水平提高,是體育促進“人的全面發展”的目標要求,體育是強國之基的根本所在。面對當前體育領域改革所遇到的新形勢、新問題,勢必需要通過體制機制創新,來推動多元主體參與,不斷提升體育治理能力的現代化,“才能實現有效的和民主的治理”[2],從而破解體育改革所遇到的積弊與障礙,推動我國體育事業全面、協調、可持續發展。體育治理理念的確立、機制的建立、模式的運行,是一場從內涵到外延、思維到方法、體制到實施的深刻變革,需要我們把握理論原理,尋找科學規律,完善治理結構,以順應國家和社會發展的時代背景與變革需求。
 

體育治理主體的結構困境與實現途徑
 

  1、 體育治理的概念

  體育治理是社會治理的重要組成部分,要推進我國治理能力的現代化,體育治理問題需要得到足夠重視和關注。體育治理興起于公共體育管理,是需要政府、市場和社會組織共同參與的實施過程,它需要平衡不同利益主體之間的不同需求,從而達到高效的系統運轉。體育是社會運行的重要領域,并且在其中扮演著主角,它在社會規范中扮演引領、榜樣和先行的角色,因此,體育無法遠離社會獨自運行,它必定在社會治理體系之內,與社會發生著千絲萬縷的聯系。隨著,我國社會改革進程的加快,體育市場化推進暴露了原有體制機制的弊病,僵化的體育管理體制必定需要向體育治理模式轉換,“倫理缺失、行為越軌、道德失范”[9]等問題,需要在治理實踐中尋找方法和路徑,以協同各方需求,平衡之間差異,實現體育善治。“體育治理是運用治理的新方式來處理體育利益多元主體的沖突,使之協同合作,高效有序,最終達到體育善治的過程”[10]。在日益多元化的當今社會,體育已經超越自身領域,在全民健康、公民教育、文化權益、社會福利等方面,社會公共事業中發揮著重要作用。馬波特提出了世界體育治理5個原則:透明、民主、問責、自治與社會責任,從而賦予體育治理更多的信息和話語。體育治理是邁向體育強國的重要基礎,中華民族“體育夢”的實現,需要明確政事、政企、政社之間的關系,轉變政府職能,將體育引向社會化、產業化、法治化的軌道,是體育治理的歷史使命和社會責任。

  2、 體育治理主體的結構困境

  2.1、 政府部門力不從心,導致體育資源調節失序

  在我國,體育是社會主義事業的重要組成部分,是國家發展、社會進步和民族興盛的大事之一。在改革開放以前,政府作為唯一的主體參與著體育管理,以計劃配置的方式掌控著整個體育資源。政府實際處于壟斷的地位,統籌著社會力量和體育資源,并在“舉國體制”的保障下,取得了一系列舉世矚目的成就?墒请S著我國社會由計劃經濟向市場經濟邁進,單一的政府主導型體制,無法滿足體育市場和社會多元化需求,在體育管理中盡顯疲態。政府在市場力量面前總是出現政策滯后現象,體育需求與供給之間存在裂痕,使得體育資源使用效率低下,“緊缺與浪費并存”[11]并逐步反映到現實生活之中。如:廣場舞球場之爭,暴走團被撞等,都從側面反映出我國體育資源在供需層面的不足與失序。

  首先,體制積弊。在一元供給的模式中,政府優先將資源投入到競技體育中,在贏得獎牌和獲取名次的慣性思維指引下,競技體育被優先考慮,而對群眾體育投入過少關懷缺失。其次,供給不足。參加體育鍛煉而“缺乏場地器材”狀況嚴重,居民聚集區沒有鍛煉空地,2013年的調查結果人均僅為1.46m2,這也成為群眾體育發展的主要瓶頸。再次,利用不夠。近年來我國興建了一系列大型體育場館,但是多在城市周邊遠離居民區,導致利用不足。另外,學校、企業、事物單位場地閑置率較高,2013年調查結果我國中小學體育場館開放率僅為31%[12],閑置問題嚴重。最后,配置不均。我國幅員遼闊,造成城鄉之間差異化嚴重,體育資源配置上農村地區遠遠落后于城市,并且比例嚴重失衡。在一元主導的體育資源配置模式中,政府很難深入細致地觀察市場狀態,導致體育資源調節失序的狀況時有發生。

  在政府所主導的管理體制中,政府無暇關注眾多利益主體的多元需求,它總是滯后于社會發展,同時,對于體育資源掌控呆滯且靈活性欠缺,只能從全局上把控,而無法兼顧眾多的利益訴求。政府的優勢在于事前計劃,作為一種集體決策的指引,它無法細致入微深入體育事務的方方面面,必然導致體育資源配置的調節失序。

  2.2、 市場企業力淺待育,導致體育資源配置失衡

  在市場經濟中,政府的能力具有局限性,因此要實現體育有效治理,市場主體的介入不可或缺。發揮市場在資源配置中的決定作用,是社會轉型升級的關鍵環節,也是釋放市場巨大潛能的中心工作?墒,在實際發展過程中,并未能全面盤活體育市場的現有資源,市場機制還需要得到更為有效的利用。體育具有商品屬性,是在市場經濟中所驗證的經驗,因此,體育的市場化、社會化和產業化,是必須探索的實踐道路。2013年,NBA采用OTT模式與ESPN簽下9年266億美元的合同,市場機制的導入可以使得政府退出經營領域,將職業體育推向市場。“英超與天空電視臺的轉播合同由1.91億英鎊(5個賽季)上升到6.7億英鎊(4個賽季)再到11億英鎊(3個賽季)”[13],可以視為體育治理模式的成功經驗,職業體育已經具備全盤走向市場的能力。

  在我國,1992年的足球市場化改革,可以視為是體育市場化探索的標志。2014年國務院頒布《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》,明確指出到2025年我國體育產業將達到5萬億元。2013年我國體育產業增加值為3563億元,占當年GDP的比重僅為0.63%,而美國則為3%,任重而道遠,實現這一目標還有很長的路要走。由于我國體育產業起步比較晚,體制機制還需理順,產業結構不盡合理,體育品牌尚需打造,整體上看產業規模較弱。體育市場的繁榮,應該是多方協調綜合治理的結果,可是,從目前我國體育市場發育看,大眾體育意識還有待覺醒,政企關系還有待協調,市場秩序還有待建立,社會資本還有待介入,這都需要不斷盤活體育資源系統治理。

  可是,隨著市場機制對體育資源配置話語權的提升,體育公共服務逐漸變成私人領域的事件,當消費占主導之后,體育全盤推向市場將喪失其公益性,從而使得體育資源配置倒向資本逐利之中,失去了服務于民的純然本性。這必然又走向了另外一個極端,體育資源配置需要公共與私人、消費與娛樂、經濟與服務等諸多方面兼顧,單一強化某一方面必然導致原有本性的缺失。市場本性是逐利的,當經濟性在體育資源配置中占主導地位后,“服務價格過高”[14],就成為擺在人們群眾中的障礙,體育資源配置還是出現不均衡的現象。

  2.3、 社會組織力弱難濟,導致體育資源調動失能

  針對于“非政府即市場”的治理模式,社會組織成為體育治理中的重要力量。隨著體育體制改革的不斷深入,調動一切力量辦體育得到廣泛重視,社會的民間力量、公民社會、社會團體、第三部門為體育治理的有序進行提供了無限遐想。1993年《國家體委關于深化體育改革的意見》中提出“國家辦與社會辦相結合”的體育改革目標,體育民間組織的發展受到極大重視,但其成長始終進展遲緩。隨著市場經濟的完善,社會也相應需要進行結構重組,這勢必需要引進新的力量參與社會治理,在體育領域,體育社團等社會組織成熟與壯大,將使得體育治理中的多元主體得到不斷發育。

  在治理實踐中,單一的政府供給或市場供給,都會出現極端化現象,要么逐資本要么重服務,而體育治理中多元化正需要社會組織進行彌補,才能最大限度地發揮治理效率,滿足不同主體的利益需要。體育社會組織的公益性、服務性和非盈利性,正好契合了公共服務的需求,將民間組織引導進入體育治理主體中,能夠很好克服單一主體在供給模式的缺陷。據統計,“2002年全國性體育社團共有87個”[15],而到2014年則發展至1.5萬個,然而體育社團數量的增長,并未能改變體育治理結構,導致體育社會化改革遲滯不前。主要原因是體育社會組織自律性不強、人才匱乏,大多數體育組織是以“草根”形式存在,結構比較慵懶,未能積極參與到體育治理的社會進程之中。

  體育社會組織還未能承擔社會治理的重任。一方面,受傳統觀念束縛,政府部門對體育社會組織缺乏足夠信任,自身組織仍然處于松散狀態;另一方面,社會支持不夠,參與體育治理的機制不健全、制度不完善,體育社會組織難以尋找到話語權;再一方面,組織數量稀少,在應對社會問題時經驗不足,并且資金缺乏,行政色彩濃厚,組織能力尚需提高。多數體育社會組織是政府的附庸,因政府行政需要而設立的,因此其與政府色彩吻合,“同構”[16]特征明顯,生存于政府與市場的狹小空間之中。由于,體育社會組織處于政府讓渡的權力空間之中,其非營利性、公共性和服務性未能很好地體現出來,反倒使得“非官非民”的特征凸顯出來,導致其在體育治理處于失能的尷尬境地。

  3、 體育治理主體的實現路徑

  3.1、 重構體育政府權能,為多元主體騰挪空間

  體育治理的重大議題是如何使一元管理模式向多元治理模式的轉型,即由政府管理型向多元型治理型遷移,使單級化的縱向管理向多級化的橫縱向網絡治理轉化。政府部門既是改革的執行者,同時也是改革的對象,要實現政府、市場、社會對體育事務的協調共治,政府就必須讓渡出部分行政空間,將權能進行合理重構,這就需要政府在“讓位”的同時又不能“缺位”。更好發揮政府的職能作用,關鍵是政府應該放棄投資者、經營者的身份,逐步退出直接參與體育資源配置領域,為市場和社會騰挪空間搭建平臺。政府應該主動關切市場主體和社會組織的利益訴求,主導并推進體育治理改革,按照治理規律對自身及社會進行重構。這就要求對政府權力進行瘦身,在限制其權力范圍的同時,提升其社會治理能力,強化政府對體育公共服務產品的供給能力。“這是體育行政部門扎實推進自我革命和放權讓利的進程”[17],只有政府在主動退出后,各類市場力量和社會組織才有施展的機會與空間。

  通過權力轉移和讓渡,使政府從繁瑣的市場和社會具體事務中抽身,才能更好地發揮政府統籌規劃的優勢,才能在整體和宏觀層面制定規則,行使管理和監督的職責。市場和社會力量的有序介入,并不意味著政府徹底遠離撒手不管,而是將政府的重心放在監管上,既要保護競爭機制又要防范投機行為,做一個有責任和擔當的政府。“在體育公共產品的供給上,體育行政部門有序退出應堅持的原則是:只要有可能,體育公共服務的提供者就不能是一方;只要有條件,就應在多元體育公共服務提供者之間引入競爭機制”[18]。政府的權能重構與分權,應該理順政府與市場之間的關系,把視域重心放在制定政策和有效監管上,放權微觀事務和具體事宜,讓政府包辦轉變為多元共辦,形成一種體育多元共治的格局。政府需要盡可能的讓渡權力,使市場能夠自主經營、自我管理,讓市場和社會涉足更多體育公共領域,而政府則應該在制定決策、監管問責等方面使用政策工具,培育多元主體體育共治的理想局面。

  3.2、 有序體育市場參與,為多元主體重塑關系

  體育市場主體的建立是深化改革的重要內容。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出了“使市場在資源配置中起決定性作用,更好發揮政府作用”的重大論述。把處理好政府和市場的關系作為整個深化經濟體制改革的核心問題,體育資源配置中的市場化改革勢在必行。政府的有效介入,制定制度規范市場行為,出臺政策引導企業參與,營造社會風尚公益愿望,使體育公共產品在市場中運行通暢。規范市場行為需要制定制度邊界,明晰政府和市場的關系,發揮市場在體育資源配置中的最大效率。市場主體參與體育治理其目的在于追求自身利益的最大化,盈利是它最大的動力,而非盈利性的體育公共服務產品是其不愿意涉足的領域,這樣就會出現“市場失靈”的局面,因此,政府干預是必然的選擇。政府應該為體育發展的戰略性問題考慮,而不應該拘于市場的缺陷之中,更不應該操控市場用以配置體育資源。

  全面推進體育改革,就應該明確多元主體責權利的邊界,從而在體育資源配置中既不缺位也不越位。在處理利益相關問題時,應該做到“先市場、后政府”,以“用足市場、慎求政府”的態度推進體育治理改革進程,最終實現政府有為和市場有效的共治局面。體育市場依賴產權制度進行盈利,憑借契約精神注入公益,在制度的規范指引下,市場是有意愿參與體育公共事業,以實現社會輿論的最大收益。在體育社會與經濟價值中,政府與市場都各有側重點于優勢,因此,要實現體育治理效益的最大化,就應該實現政府與市場機制的互補,從而實現最佳收益。2013年統計數據顯示,我國體育產業增加值以年平均22.6%的速度增長[19],說明市場在體育資源配置中蘊涵著巨大潛力。市場主體的做大做強,對于體育資源配置有好處,但也會存在經濟至上的單一性,使得體育治理效率發揮失效。市場天然的逐利性,會使得體育資源配置取決于社會成員的購買力,從而導致體育公共服務非營利性的失衡,導致體育資源配置的不公平。這就需要在治理實踐中,處理好政府與市場的關系,既有發揮其優勢又要彌補其不足,確保群眾能夠享受體育公共服務帶來的紅利。

  3.3、 扶持體育社會力量,為多元主體建立格局

  社會組織在體育治理中具有巨大的潛力,當政府部門讓渡出部分權能后,社會力量應該主動承接,以確保體育治理工作的有序展開。黨的十八屆三中全會明確指出“激發社會組織活力”,確保體育社會組織在體育治理中的主體地位,只有這樣才能形成多元主體參與體育治理的共治格局。多數體育社會組織是由政府“自上而下”形成的實體,具有濃厚的行政色彩,并與體育行政部門存在深厚聯系。因此,體育社會組織改革需要明確職責,淡化行政標簽,將工作重心轉向體育公共服務事業上來,從而擺脫政府行政弊端,亮明自身的社會屬性,積極做好政府退出之后的補位工作。政府要有所選擇的將權力向社會轉移,加大培植社會力量的責任,打破行政壟斷體制,形成政府、市場和社會多方參與的體育治理格局。以往體育行政部門將體育社會組織設定為天然的對手,這難以發揮體育社會組織的效率,因此,政府部門應該對體育社會組織從排斥、約束轉向激勵與監督并舉,分清楚各自的責權利邊界。

  2013年9月,國務院下發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》,這意味著政府對體育治理模式的全新探索,政府購買、社會供給將成為一個新舉措,有能力、有資質的體育社會組織將得到政府的資金支持,這也將成為體育社會組織發展的全新動力。隨著政府從社會組織中退出,政府和社會之間必然出現治理真空,而市場有逐利的內在要求,體育社會組織正好承接著這一領域。體育社會組織創生于這一過程之中,其作用政府和市場都無法替代,其具有鮮明的“草根”特性。而往往在社會參與中,草根組織最能深入社會的方方面面,是激發大眾體育活力的重要力量,從中也凸顯出體育回歸生活本身的特殊性。政府應該摒棄固有傳統觀念,為體育社會組織發展鋪平道路,降低組織準入門檻,讓體育社會組織有合理存在和發展的空間。同時需要多方籌措資金,對體育社會組織發展創造條件,培育、孵化和壯大體育社會組織,并使其真正發揮在體育治理中的作用和效能。體育社會組織是“非市場即政府”治理危機中的第三級,也是在體育治理多元共治中的民間力量,應該受到廣泛重視和認可。

  4、 結束語

  社會改革是社會發展的原動力,體育作為社會發展的重要力量需要得到足夠關注。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”,既是重大問題也是歷史機遇,為創新體育發展方式,帶來了一個不可多得的歷史窗口機遇期。改變過去體育行政部門一元主導自上而下的縱向管理體制,轉變為由政府、市場和社會共同參與的體育治理模式,從而發揮體育資源配置的最佳效應,最終形成多元共治的體育善治格局。充分調動多元力量參與體育治理,從而形成橫縱向網絡模式,使體育治理在目標差異、責權劃分、利益分配中形成一種平等、協商、合作和參與的共治局面,為體育治理良性發展鋪平道路。

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    李金鎖,張艷芳.體育治理的概念內涵與實現路徑[J].廣州體育學院學報,2019,39(06):11-14.
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